II SA/Po 453/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant St. sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2008 r. sprawy ze skargi E. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Drzazga /-/ B. Kamieńska Wnioskiem z dnia [...]r. E. M. zwróciła się do Prezydenta Miasta o ustalenie warunków zabudowy dla budowy siedmiu domów jednorodzinnych (sześciu parterowych i jednego z poddaszem) w P. przy ul. [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W dniu [...]. Miejska Pracownia Urbanistyczna zaopiniowała negatywnie inwestycję z uwagi na jej sprzeczność z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" w P. część [...] – "[...]". W uzasadnieniu wskazano, że w projekcie planu, zgodnie z zapisami studium, przedmiotowy teren przeznaczono do zalesienia, wprowadzając jednocześnie zakaz zabudowy kubaturowej, z wyłączeniem obiektów małej infrastruktury technicznej podziemnej, zakaz grodzenia terenów, dopuszczenie zalesienia gruntu rolnego na podstawie planu zalesienia oraz nakaz dostosowania drzewostanu do warunków siedliskowych. Postanowieniem z [...]. Prezydent Miasta zawiesił postępowanie, powołując się w uzasadnieniu postanowienia na podjęcie prac dotyczących uchwalenia planu miejscowego dla przedmiotowego terenu. Organ wskazał przy tym jako podstawę prawną decyzji art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. E. M. w dniu [...]r. wnosiła zażalenie na powyższe postanowienie. Następnie w dniu [...]r. zwróciła się z wnioskiem do Prezydenta Miasta o podjęcie zawieszonego postępowania. W jego uzasadnieniu wskazała, że rozstrzygnięciem nadzorczym z [...]r. Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta z [...]r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] w P.– część [...] "[...]" obejmującej swym zasięgiem tereny, dla których złożony został wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Rada Miasta nie wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. na powyższe rozstrzygnięcie. Tym samym rozstrzygnięcie Wojewody uprawomocniło się w dniu [...]r. Oznacza to, że działki, dla których złożono wniosek o ustalenie warunków zabudowy położone są w terenie, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zważywszy, iż materialną podstawą zawieszenia postępowania było opracowywanie planu miejscowego, a podstawą formalną art. 97 § 1 pkt 4 kpa, odpadnięcie tej podstawy stanowi przesłankę do podjęcia zawieszonego postępowania zgodnie z art. 97 § 2 kpa, a w konsekwencji prowadzić powinno do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Postanowieniem z [...]r. Prezydent Miasta odmówił E. M. podjęcia zawieszonego postępowania wskazując, że prawomocne stwierdzenie nieważności uchwały o planie miejscowym powoduje, że traci ona swój byt prawny. Powoduje to powrót do sytuacji jaka miała miejsce przed jej podjęciem. W żaden jednak sposób nie wpływa to na istnienie przesłanki zawieszenia przedmiotowego postępowania określonej w art. 62 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. E. M. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając organowi I instancji błędną interpretację i niezastosowanie art. 62 ust. 1 zd. drugie pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie art. 124 § 2 kpa poprzez niepodanie w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego. W uzasadnieniu zażalenia przytoczyła stanowisko wyrażone we wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Zaznaczyła, że art. 97 § 2 kpa zawiera obligatoryjny wymóg podjęcia postępowania, gdy ustąpi przyczyna, z powodu której zawieszono postępowanie. Mimo, że w postanowieniu o zawieszeniu postępowania organ I instancji nie wskazał precyzyjnie podstawy rozstrzygnięcia powołując zarówno art. 97 § 1 pkt 4 kpa, jak i art.62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp), to w zaskarżonym postanowieniu jednoznacznie stwierdził, że podstawę zawieszenia stanowił art. 62 ust. 1 upzp. Skoro zatem z powodu stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego odpadła podstawa zawieszenia organ gminy zobowiązany był niezwłocznie i obligatoryjnie podjąć postępowanie. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 14 § 2 kpa wnosząca zażalenie podniosła, że zaskarżone postanowienie nie zawiera uzasadnienia faktycznego przemawiającego za podtrzymaniem zawieszenia postępowania. Postanowieniem z [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta z [...]r. o zawieszeniu postępowania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że Prezydent nie wykazał, że uchwała z dnia [...]r. o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego została opublikowana w dzienniku urzędowym, co jest warunkiem jej obowiązywania. Uchwałą z dnia [...]r. Nr [...] Rada Miasta postanowiła o ponowieniu procedury planistycznej w niezbędnym zakresie, dotyczącej projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" – część [...] "[...]". W wyniku powyższego Prezydent Miasta postanowieniem z [...]r., wydanym na podstawie art. 62 ust. 1 upzp, zawiesił postępowanie. Organ wskazał, iż zgodnie z § 5 uchwały o przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowego planu uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia, tj. z dniem [...]r. Uprawnione jest zatem zawieszenie postępowania w oparciu o przepis art. 62 ust. 1 upzp, zgodnie z którym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W zażaleniu od powyższego postanowienia Prezydenta Miasta E. M. powołując się na uzasadnienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. zarzuciła organowi, iż ten zawiesił postępowanie mając na względzie uchwałę Rady Miasta z dnia [...]r., która nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa, co stanowiło warunek jej obowiązywania. Tym samym Prezydent Miasta nie miał prawa powoływać się na procedurę uchwalania planu miejscowego dla wnioskowanego terenu jako podstawy zawieszenia postępowania. Postanowieniem z [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta z [...]r. odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania w niniejszej sprawie i umorzyło postępowanie administracyjne organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że dla niniejszego rozstrzygnięcia istotne jest, że Kolegium postanowieniem z dnia [...]r. uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta z [...]r. o zawieszeniu postępowania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W obrocie prawnym nie ma zatem postanowienia z [...]r. i nie ma potrzeby rozstrzygać o podjęciu lub odmowie podjęcia postępowania. Dlatego postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Następnie Kolegium postanowieniem z [...]r. uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta z [...]r. zawieszające postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy domów jednorodzinnych na działkach położonych przy ul. [...] w P. i umorzyło postępowanie organu I instancji w tym zakresie. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, tym samym narusza w sposób zasadniczy przepis art. 107 § 3 kpa. Niezrozumiałe jest dla organu odwoławczego, że przed wydaniem kolejnego postanowienia organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania, a takie postępowanie ma zamiar przeprowadzić dopiero po upłynięciu terminu na jaki nastąpiło zawieszenie. Ta teza doprowadza do wniosku, że w sprawie nie dokłada się wszelkich starań do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a tezę tę potwierdza materiał dowodowy zgromadzony po wydaniu postanowienia przez organ wyższego rzędu. Niezależnie od powyższego Kolegium postanowiło po raz kolejny o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i umorzeniu postępowania organu I instancji w tym zakresie, ponieważ upłynął czas na jaki zawieszenie nastąpiło. Z treści postanowienia wynika, że postanowienie zawieszono na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku, a wniosek ten złożono w dniu [...]r. Zdaniem Kolegium nie ma przeszkód do wydania przez organ I instancji decyzji załatwiającej co do istoty wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Na marginesie wskazano, że organ I instancji uniemożliwił Kolegium ocenę, czy zażalenie wpłynęło w terminie. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. wniosła E. M., zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez brak wydania orzeczenia co do istoty sprawy. W ocenie skarżącej materiał dowodowy został w sprawie w pełni zebrany i był wystarczający do tego, by Kolegium wydało decyzję o warunkach zabudowy terenu. Kolegium zaś ma kompetencje merytoryczno-reformacyjne. Powołując się na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny we Wr. z dnia 08 sierpnia 1995r. (sygn. akt SA/Wr 96/95) skarżąca podała, że umorzenie postępowania I instancji przez organ II instancji przy okazji rozpoznania zażalenia na postanowienie incydentalne (co ma miejsce w niniejszej sprawie), wydane w toku postępowania jest niedopuszczalne, stanowi bowiem rażące naruszenie wyrażonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności i rażąco narusza art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Oznacza to, że Kolegium w sytuacji odmiennego, niż organ I instancji rozstrzygnięcia w zakresie formalnym, miało obowiązek prawny określony w art. 138 § 1 pkt 2 kpa w pierwszej części normy, rozstrzygnąć sprawę co do istoty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi stwierdzono, że w niniejszej sprawie organ I instancji nie wydawał jeszcze decyzji o warunkach zabudowy terenu dla planowanej inwestycji, zatem wydanie decyzji przez Kolegium spowodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Ponadto Kolegium wskazało, że w zaskarżonym postanowieniu nie przesądzono, czy organ I instancji winien ustalić warunki zabudowy, czy powinien odmówić ustalenia. Rada Miasta uchwałą z dnia [...]r.. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" – część [...]. Uchwała weszła w życie [...]r. (Dz. Urz. Woj. 07.124.2864). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) organ prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy może zawiesić postępowanie na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Chodzi tu o przypadki, gdy organ poweźmie wiadomość o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy został doręczony w trakcie prowadzonej już procedury sporządzania takiego planu. W niniejszej sprawie niespornym było, że Rada Miasta podjęła w [...]r. uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" w P., na którym położone są działki objęte wnioskiem E. M. o ustalenie warunków zabudowy, złożonym w dniu [...]r. Wprawdzie podjęta w wyniku procedury planistycznej uchwała Rady Miasta z dnia [...]r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania dla obszaru "[...]" w P. – część [...] "[...]" została uznana za nieważną w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody z dnia [...]r., ale Rada Miasta podjęła w dniu [...]r. uchwałę o ponowieniu w zakresie niezbędnym procedury planistycznej dotyczącej w/w obszaru. Zatem Prezydent Miasta miał podstawy do wydania w dniu [...]r. postanowienia o zawieszeniu postępowania o ustalenie warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznające zażalenie E. M. na w/w postanowienie w dniu [...]r., a więc po upływie 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku, trafnie uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie organu I instancji w zakresie zawieszenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Postępowanie w sprawie zawieszenia stało się bowiem bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa). Zarzuty podniesione przez skarżącą nie były trafne. W szczególności nietrafny był (podniesiony zresztą na podstawie poglądu wyrażonego przez organ odwoławczy w postanowieniu z dnia [...]r.), zarzut, iż uchwała Rady Miasta z dnia [...]r. o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego objęta była, dla swej ważności, obowiązkiem jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa. Zgodnie bowiem z ustawą z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów procesowych (t. jedn. Dz. U. z 2007r. Nr 68, poz. 449), w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stworzone przez organy gminy (art. 13 pkt 2). Jak wynika z treści art. 14 u.p.z.p. aktem prawa miejscowego jest jedynie plan miejscowy. Uchwała rady gminy o przystąpieniu do sporządzenia planu takim aktem normatywnym nie jest, a zatem nie wymaga, dla swej ważności, publikacji w dzienniku urzędowym. Nie mógł też zasługiwać na uwzględnienie zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa bowiem zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą przez organ I instancji. Sprawa objęta skargą, dotyczyła postanowienia o zawieszeniu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a więc organ odwoławczy był obowiązany jedynie do rozstrzygnięcia zasadności postanowienia z dnia [...]r.; nie mógł w żadnym przypadku wydać rozstrzygnięcia co do zasadności wniosku o ustalenie warunków zabudowy, skoro rozstrzygnięcie co do istoty sprawy nie zostało jeszcze wydane przez Prezydenta Miasta. Zdaniem Sądu, skoro zaskarżone postanowienie organu odwoławczego, okazało się zgodne z prawem, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Na marginesie, Sąd wskazuje, że wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, w aktach przesłanych przez organ I instancji, znajduje się potwierdzenie otrzymania przez skarżącą postanowienia z dnia [...]r. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, skarżąca odebrała w/w postanowienie w dniu [...]r., a więc zażalenie zostało wniesione w ustawowym terminie (art. 141 § 2 kpa w związku z art. 101 § 3 kpa). Należy zauważyć, że zgodnie z art. 134 kpa, organ odwoławczy jest zobowiązany w postępowaniu wstępnym, ustalić czy odwołanie (zażalenie) zostało wniesione z zachowaniem terminu. Uchybienie ustawowego terminu spowoduje bowiem bezskuteczność odwołania, (zażalenia) czego następstwem jest ostateczność decyzji (postanowienia). Rozpatrzenie odwołania (zażalenia) wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Drzazga /-/ B. Kamieńska jw