II SA/Po 453/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Skomra (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Jacek Rejman Protokolant: sekretarz sądowy Anna Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2026 r. sprawy ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z 31 marca 2025 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium" lub "SKO"), po rozpoznaniu odwołania C. sp. z o.o. z siedzibą w W., utrzymało w mocy decyzję nr [...] z 29 listopada 2024 r., znak: [...] Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji"). Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją nr [...] z 29 listopada 2024 r. Prezydent, po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolno stojącego urządzenia reklamowego, trwale związanego z gruntem w formie billboardu - w celu legalizacji, przewidzianej do realizacji na terenie części działki nr [...], ark. 15, obręb [...], położonej w P. przy [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu podniesiono zarzut naruszenia art. 79 § 1 w zw. z art. 85 § 1, 77 § 1 i 2, 80 , 6, 7, 8, 10 k.p.a w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy Skarżąca nie została zawiadomiona o przeprowadzeniu dowodu z oględzin (pomiarów) w ramach postępowania, co doprowadziło do naruszenia prawa Skarżącej do brania czynnego udziału w postępowaniu. SKO w [...] utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję wskazało, że stosownie do art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), która wprowadziła zmiany do u.p.z.p. obowiązujące od dnia 24 września 2023 r. - do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej (tj. od dnia 24 września 2023 r.) i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie (nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r.) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym oraz nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ww. ustawy. Z uwagi na złożenie wniosku o ustalenie przedmiotowych warunków zabudowy dnia 18 września 2024 r. Kolegium uznało, że zastosowanie będą miały przepisy u.p.z.p. w dotychczasowym brzmieniu tj. art. 54, art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a. Jednocześnie SKO stwierdziło, że w niniejszym postępowaniu nie będą miały zastosowania przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a u.p.z.p. w obecnie obowiązującym brzmieniu. Kolegium podkreśliło również, że z akt sprawy wynika, że postanowieniem nr [...] z 25 listopada 2019 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (dalej: "PINB") nakazał Skarżącej uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. SKO podkreśliło, że określona we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestycja musi być tożsama z inwestycją, której dotyczy postępowanie legalizacyjne, wobec czego to PINB określa w stosowym postanowieniu przedmiot sprawy. Z treści ww. postanowienia PINB wskazał, iż na terenie inwestycji "w odległości 5,70m od krawędzi jezdni al. [...] w P. zlokalizowane jest wolno stojące, trwale z gruntem urządzenie reklamowe (...) - dwie stalowe tablice reklamowe, o wymiarach około 6mx3m, zamocowane do ww. słupa wraz z oświetleniem na wysięgnikach u góry tablic ". Mając na względzie powyższe SKO uznało, że lokalizacja urządzenia jest niezgodna z art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 320, dalej: "u.d.p."). Ponadto w ocenie Kolegium z wniosku z 04 września 2024 r. wynika że planowana inwestycja nie będzie wymagała zapotrzebowania na media. Tymczasem z ww. postanowienia PINB z 25 listopada 2019 r. wynika, że inwestycja jest oświetlona. Mając na względzie powyższe SKO uznało, że wezwanie Skarżącej na etapie postępowania odwoławczego o wymaganą opinię gestora sieci energetycznej, nie miałoby wpływu na wynik dokonanego rozstrzygnięcia, ponieważ w sprawie nie został spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 2 i 5 u.p.z.p. Niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Kolegium uargumentowało stwierdzeniem, że planowana inwestycja narusza przepisy uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z 11 lipca 2023 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń na terenie P. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2023 r. poz. [...]), która weszła w życie 04 sierpnia 2023 r. W ocenie SKO planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w § 6 ust. 2 pkt s) ww. uchwały. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że choć ww. uchwała jest przedmiotem postępowania sądowego prowadzonego przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu o sygn. akt II SA/Po 547/23, to do czasu jego prawomocnego zakończenia pozostaje wiążącym aktem prawa miejscowego. SKO wyjaśniło także, że choć prawo własności jest chronione konstytucyjnie, to nie ma charakteru absolutnego i może być ograniczane w drodze ustawy, wyłącznie w zakresie, w jakim nie narusza ona jego istoty. Kolegium podkreśliło, że granice treści prawa własności są istotnie kształtowane przez przepisy prawa administracyjnego, w tym u.p.z.p. W odniesieniu do zarzutów sformułowanych przez Skarżąca w treści odwołania Kolegium stwierdziło, że wynikający z art. 79 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin, nie oznacza obowiązku zawiadomienia o miejscu i terminie dokonywania wizji koniecznych do sporządzenia analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W ocenie SKO analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest sporządzana na podstawie wizji i pomiarów wykonanych w terenie. W takim przypadku nie ma obowiązku zawiadomienia strony postępowania o terminie przeprowadzanej wizji. Istotą analizy jest jej samodzielne, bez udziału stron, przygotowanie i opracowanie. Ponadto Kolegium zaznaczyło, że Skarżąca powołując się na zaniedbania organu w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania, powinna wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła i jak wpłynęło to na wynik sprawy. SKO podkreśliło, że nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji wyłącznie niezgadzanie się ze stanowiskiem organu I instancji. Z uwagi na powyższe Kolegium nie znalazło podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dawniej: C. sp. z o.o.) zarzucając jej naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. - poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania dowodowego w sposób niepełny i niewnikliwy - skutkujący wydaniem przez niego decyzji w oparciu o twierdzenie, iż legalizowany nośnik znajduje się w nieodpowiednich odległościach m.in. od pni drzew, podczas gdy Skarżąca nie została należycie zawiadomiona o przeprowadzeniu dowodu z oględzin (pomiarów) w ramach przedmiotowego postępowania, co doprowadziło do naruszenia prawa Skarżącej do brania czynnego udziału w postępowaniu; 2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 39 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 77 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji przez organ II instancji, który jednocześnie wskazuje, iż podstawę odmowy uzgodnienia wnioskowanych warunków zabudowy mogłaby stanowić obawa zarządcy drogi o bezpieczeństwo w ruchu drogowym, pomimo iż ww. okoliczność nie została wymieniona przez ustawodawcę jako przesłanka odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy organ I instancji, który jednocześnie jest zarządcą drogi, stwierdził, iż inwestycja, której dotyczy przedmiotowa sprawa ma odpowiedni dostęp do drogi publicznej; 3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 77 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy zaskarżanej decyzji organu I instancji, jednocześnie stwierdzając że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. ustawą o drogach publicznych oraz "uchwałą krajobrazową", pomimo iż ww. inwestycja nie może podlegać badaniu zgodności z zapisami uchwały krajobrazowej, która wobec stwierdzenia nieważności jej zapisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 stycznia 2024r. (Sygn. akt: II SA/Po 547/23) w zakresie okresów dostosowawczych nie dotyczy tablic reklamowych istniejących przed dniem wejścia uchwały w życie, w tym przedmiotowego urządzenia reklamowego. Mając na względzie powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Jednocześnie Skarżąca wniosła o zasądzenie od organu II instancji zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Skarżąca wniosła również o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z następujących dokumentów: 1. rzutu granic ewidencyjnych oraz rzutów ortomap archiwalnych z września 2024 r., sierpnia 2023 r., maja 2023 r., lipca 2014 r. na okoliczność: istnienia przedmiotowego urządzenia reklamowego w niezmienionej formie przed dniem wejścia w życie uchwały krajobrazowej; 2. odpisu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2024r. (Sygn. akt: II SA/Po 547/23) wraz ze wzmianką o prawomocności w zakresie pkt 1, na okoliczność: prawomocności ww. wyroku w zakresie pkt 1, tj. stwierdzającym nieważność zapisów uchwały krajobrazowej w zakresie okresów dostosowawczych, przez co nie dotyczy ona tablic reklamowych istniejących przed dniem wejścia uchwały w życie, w tym przedmiotowego urządzenia reklamowego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie powtarzając argumentację z zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 14 października 2025 r. pełnomocnik Skarżącej wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku Wojewodzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Po 547/23 zaskarżonego w zakresie pkt. 2. Na rozprawie w dniu 22 października 2025 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał wniosek o zawieszenie postępowania. Postanowieniem z dnia 22 października 2025 r., sygn. akt II SA/Po 453/25 Sąd zawiesił postępowanie, które zostało podjęte 30 marca 2026 r.. Na rozprawie w dniu 8 maja 2025 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał stanowisko zawarte w skardze oraz w piśmie z dnia 14 października 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolno stojącego urządzenia reklamowego, trwale związanego z gruntem w formie billboardu - w celu legalizacji, przewidzianej do realizacji na terenie części działki nr [...], ark. 15, obręb [...], położonej w P. przy [...]. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 – dalej jako: k.p.a.) oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.– zwanej dalej "u.p.z.p."). Przy czym w tym miejscu zaznaczyć należy, iż stosownie do art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej (tj. od dnia 24 września 2023 r.) i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie (nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r.) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym oraz nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a u.p.z.p. Z tych też względów organy zasadnie rozpatrywały wniosek Skarżącej na podstawie u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje zasadę, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("m.p.z.p.") określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – zob. art. 4 ust. 2 i art. 59 u.p.z.p. – czyli, jak wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że inwestor (osoba, która zamierza dokonać zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych), w przypadku braku m.p.z.p., w pierwszej kolejności powinien wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przeznacza ona tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., którymi są: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6. zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. W niniejszej sprawie organy uznały, iż nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. gdyż lokalizacja urządzenia jest niezgodna z art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 320, dalej: "u.d.p.") jak również z zapisami uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z 11 lipca 2023 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń na terenie P. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2023 r. poz. [...]), która weszła w życie 04 sierpnia 2023 r. a dokładnie warunkami określonymi w § 6 ust. 2 pkt s) ww. uchwały. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko organów w tym zakresie. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Po 547/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S.A. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 11 lipca 2023 r., nr [...] w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń na terenie P., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 10 ust. 1-3 i ust. 6 (ustalających terminy sposoby i warunki dostosowania istniejących tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zasad i warunków określonych w uchwale), oddalając skargę w pozostałym zakresie (to jest w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i ust. 2, § 6 ust. 1 i ust. 2, § 7 ust. 1 i ust. 2, § 8, § 9 i załącznika graficznego nr 2 zaskarżonej uchwały). Wyrok ten jest prawomocny w obu punktach z uwagi na fakt, iż wyrokiem z dnia 18 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 934/24 oddalił skargę kasacyjna od pkt. 2 powyższego wyroku. Z tych też względów stwierdzić należy, iż § 6 ust. 2 pkt s) ww. uchwały obowiązuje i ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Przy czym Sąd miał na uwadze, iż w wyroku z dnia 18 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 934/24 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "wskutek wydania zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji stwierdził nieważność tej części ustaleń uchwały, w której zostały ustalone terminy, sposoby i warunki dostosowania istniejących tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zasad i warunków w niej określonych. Brak wiążących terminów oraz sposobów i warunków dostosowania istniejących tablic reklamowych i urządzeń do ustaleń zaskarżonej uchwały sprawia, że zaskarżona uchwała w obecnym kształcie skutecznie reguluje kwestie dotyczące tylko tych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, które zostały usytuowane po wejściu w życie zaskarżonej uchwały". Jednakże w ocenie składu orzekającego rozważania, które poczynił Naczelny Sąd Administracyjny dotyczą wyłącznie reklam posadowionych legalnie. W procesie legalizacyjnym, gdzie nie mamy do czynienia wyłącznie z koniecznością dostosowania legalnej reklamy do nowych regulacji krajobrazowych, a badamy czy na gruncie obowiązujących przepisów lokalizacja reklamy jest dopuszczalna nie można przyjmować, że przepisy uchwały krajobrazowej nie dotyczą reklam posadowionych nieleganie przez wejściem w życie uchwały krajobrazowej. W ocenie Sądu do reklam posadowionych bez uzyskania stosownej promesy budowlanej w całej rozciągłości znajdują zastosowanie zapisy uchwał krajobrazowych. Sąd dochodząc do powyższych wniosków miał na uwadze, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19 uznał, że art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sam Trybunał Konstytucyjny wprost w sentencji wyroku odwołał się do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. Ponadto nalezy mieć na uwadze, iż w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 wskazano, że skutkiem stwierdzenia niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. jest to, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowej dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za dostosowanie względnie usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych do zasad i warunków ich sytuowania, wzniesionych legalnie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, nie jest dopuszczalne objęciem jej zakresem tych tablic lub urządzeń reklamowych (zob. także wyroki NSA z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1825/19, II OSK 2817/20 i II OSK166/18). W orzecznictwie wskazuje się również, iż podmioty, które występowały o pozwolenia na budowę tablic i nośników reklamowych, działały w pełni legalnie, z przekonaniem, że prawomocna decyzja administracyjna w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności, bez zapewnienia im słusznego odszkodowania sprawia, że przepisy nie różnicują w ogóle grup podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie, na podstawie prawomocnych pozwoleń oraz takich, które tablice i nośniki wzniosły bez tych pozwoleń (wyroki NSA z 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 166/18, sygn. akt II OSK 1825/19, sygn. akt II OSK 1951/19). Z tych też względów Sąd uznał, iż zapisy uchwały krajobrazowej, których nieważności nie stwierdzono, wiążą w pełni przy wydawaniu decyzji o ustalaniu warunków zabudowy dla obiektów w odniesieniu do których wszczęto procedurę legalizacyjną. Wobec powyższego wskazać należy, iż zgodnie z § 6 ust. 2 pkt s) uchwały nr [...] dopuszcza się tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe w formie billboardów w wersji I lub II usytuowanych prostopadle do osi jezdni, położonych wzdłuż dróg głównych ruchu przyspieszonego oraz głównych, o minimum dwóch pasach ruchu w każdym kierunku, z wyłączeniem odcinków dróg przebiegających przez tereny parków oraz skwerów, w odległości nie większej niż 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni oraz w odległości nie mniejszej niż: - 10 m od pnia drzewa, - 1 m od ogrodzenia, - 10 m od budynku, - 25 m od niskiego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, - 100 m od budynku lub obszaru indywidualnie wpisanego do rejestru zabytków, - 200 m od sąsiedniego billboardu, położonego wzdłuż tej samej strony drogi, - 30 m od pylonu w rozmiarze 3 lub 4, położonego wzdłuż tej samej strony drogi, - 30 m od słupa reklamowego. W niniejszej sprawie jak wynika z analizy urbanistycznej, w szczególności z jej części graficznej, wynika, że w odległości około 7,5 m od wnioskowanego urządzenia reklamowego znajduje się drzewo, co słusznie doprowadziło organ do oceny, iż inwestycja nie spełnia warunków określonych ww. uchwały. Odnosząc się do zarzutu braku zawiadomienia Skarżącej o przeprowadzeniu dowodu z oględzin (pomiarów) tj. zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wskazać należy, iż w toku przeprowadzonej inwentaryzacji nie przeprowadzono pomiarów, a wyłącznie dokumentację fotograficzną obrazującą fakt istnienia na działce inwestycyjnej drzew. Z notatki służbowej z dnia 10 października 2024 r. nie wynika aby w toku czynności kontrolnych dokonywano jakichkolwiek pomiarów. Natomiast odległość ta wynika z kopii mapy zasadniczej na której sporządzono analizę. Ponadto należy mieć na uwadze, iż nawet gdyby uznać, że pomiary zostały dokonane bez udziału strony skarżącej, to należy mieć na względzie, iż w odwołaniu poza postawieniem zarzutu braku możliwości udziału w oględzinach (pomiarach) strona nie kwestionowała ich prawdziwości. Dopiero w skardze strona podniosła, że "w odwołaniu wskazała wprost, iż kwestionuje ustalenia inwentaryzacji i wnosi o powtórzenie dokonanych pomiarów z udziałem strony, ponieważ z pomiarów dokonanych przez pracownika skarżącej wynika, że ww. pomiary nie są prawidłowe". Wbrew twierdzeniom skargi takich twierdzeń nie ma w odwołaniu. W odwołaniu znajduje się wyłącznie ogólne twierdzenie o konieczności poinformowania strony o oględzinach. Warto również wskazać, iż Skarżąca w skardze twierdząc, że pracownik Skarżącej dokonał pomiarów nie wskazała jaki wynik te pomiary dały, a w szczególności, że wbrew wymogom uchwały krajobrazowej odległość wynosi ponad 10 m od pnia drzewa. Z tych też względów powyższy zarzut Sąd uznał za niezasadny. Ponadto na gruncie niniejszej sprawy należy pamiętać, iż podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy stanowiła również sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego, a dokładnie jego lokalizacja, z art. 43 ust. 1 lp 3 u.d.p.. Zgodnie z tym przepisem Obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej co najmniej 8 m w przypadku dróg powiatowych położonych w obszarze zabudowanym. Jak wynika z postanowienia nr [...] z 25 listopada 2019 r. znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] nakazującego Skarżącej uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy na terenie inwestycji "w odległości 5,70m od krawędzi jezdni al. [...] w P. zlokalizowane jest wolno stojące, trwale z gruntem urządzenie reklamowe (...) - dwie stalowe tablice reklamowe, o wymiarach około 6mx3m, zamocowane do ww. słupa wraz z oświetleniem na wysięgnikach u góry tablic ". Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż przedmiotowe urządzenie reklamowe zlokalizowane jest w odległości mniejszej od krawędzi jezdni niż wymaga tego cytowany art. 43 ust. 1 lp 3 u.d.p.. Na powyższą okoliczność zwrócił uwagę Zarząd Dróg Miejskich w piśmie z dnia 21 października 2024 r. wstępnie opiniujący negatywnie lokalizację reklamy i wskazujący na konieczność zachowania minimalnych odległości. W tym stanie rzeczy wobec prawidłowego ustalenia, iż lokalizacja przedmiotowej uchwały jest sprzeczna z zapisami art. 43 ust. 1 lp 3 u.d.p. jak również § 6 ust. 2 pkt s) uchwały nr [...], organy zasadnie uznały, ze nie został spełniony warunek zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi. Tym samym organy prawidłowo odmówiły ustalenia warunków zabudowy. Wobec powyższego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 77 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 39 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 77 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. nalezy wskazać, iż przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., wprowadzający konieczność uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym zarządcą drogi, nie wskazuje kryteriów uzgodnienia, które ma w tych warunkach charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak dowolności organu. Wynikający z uznania wybór rozstrzygnięcia powinien być oparty na czytelnych kryteriach, znajdujących umocowanie w normach powszechnie obowiązujących. Jedno z takich kryteriów określa art. 35 ust. 3 u.o.d.p. i jest to możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p. Jest to więc przesłanka dopuszczalności inwestycji mającej powstać przy drodze. Niezapewnienie koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi uzasadnioną przesłankę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (wyrok NSA z 14.06.2023 r., sygn. II OSK 2102/20). Organ uzgadniający powinien więc rozpoznać sprawę w powyższych granicach kompetencji własnych, uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowiące podstawowe kryterium oceny możliwości usytuowania zjazdów z dróg publicznych (por. wyrok NSA z 11.06.2025 r., sygn. II OSK 1030/24). W ocenie Sądu lakoniczne twierdzenia organu zarówno I jak i II instancji o kwestiach bezpieczeństwa ruchu na gruncie niniejszej sprawy, gdzie nie jest planowany żaden dodatkowy zjazd czy też sam obiekt nie wymaga szczególnej obsługi komunikacyjnej były niewystarczające do uznania, że faktycznie sam w sobie poziom bezpieczeństwa mógłby stanowić podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jednakże biorąc pod uwagę niezgodną z przepisami prawa lokalizację inwestycji i to zarówno do pasa drgowego jak i pobliskich drzew uchybienie organu w tym zakresie nie mogło skutkować uwzględnieniem skargi. Odnosząc się do wniosków dowodowych zgłoszonych w skardze Sąd wskazuje, że brak było przesłanek uzasadniających przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd podkreśla, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 P.p.s.a. rozpoznał niniejszą sprawę na podstawie całokształtu akt sprawy, odpowiedzi organu na skargę i pism procesowych, jeżeli mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające tylko z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W okolicznościach badanej sprawy nie zaistniały wątpliwości tego rodzaju, które uzasadniałyby przeprowadzenie dowodów uzupełniających, gdyż dokumentacja nadesłane przez organ była wystarczająca do podjęcia rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie nie było kwestionowana okoliczność funkcjonowania nośnika reklamowego bez jakichkolwiek zmian z tych też względów przeprowadzenie dowodu z rzutu granic ewidencyjnych oraz rzutów ortomap archiwalnych z września 2024 r., sierpnia 2023 r., maja 2023 r., lipca 2014 r. na okoliczność: istnienia przedmiotowego urządzenia reklamowego w niezmienionej formie przed dniem wejścia w życie uchwały krajobrazowej było niecelowe. Natomiast Sądowi z urzędu znany był wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2024r., sygn. akt: II SA/Po 547/23. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.