II SA/Po 4531/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia NSA Stanisław Małek Asesor sąd. Karol Pawlicki /spr./ Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2001 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...]września 2001 r. Nr [...] , II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. B. kwotę 10 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ K.Pawlicki /-/ J.Szaniecka /-/ St.Małek MK Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p., działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 27 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126), wydał w dniu [...] września 2001 r. decyzję, którą nakazał J.B. dostarczenie dokumentacji inwentaryzacyjno-sprawdzającej budynku gospodarczego znajdującego się na działce przy ul. [...] w S. . W dokumentacji miały znaleźć się zmiany doprowadzające obiekt do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że na w/w działce użytkowany jest od 1992 r., bez wymaganego pozwolenia, budynek gospodarczy jako warsztat produkcji elementów polietylenowych. Do warsztatu przylega szopa na narzędzia. Właściciel nie posiada pozwoleń na budowę tych obiektów. Organ nadzoru ustalił, że obowiązujący do 1994 r. plan zagospodarowania przestrzennego miasta S. (uchwała Rady Narodowej Miasta i Gminy w S. nr XXV/84/83 z dnia 24 listopada 1983 r. - Dz. Urzęd. WRN nr 1, poz. 11), przewidywał w 1992 r. przeznaczenie działki przy ul. [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Użytkowanie warsztatu w tym okresie naruszało więc przepisy planu. Wobec powyższego organ stwierdził, że brak w tym postępowaniu możliwości zalegalizowania przedmiotowego warsztatu i wydania pozwolenia na jego użytkowanie. Jednocześnie pismem z dnia [...] września 2001 r. J.B. zwrócił się do Inspektoratu z wnioskiem o zalegalizowanie budynku jako gospodarczego. Organ nadzoru uznał, że nie zachodzą podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. (rozbiórka budynku), ale istnieją podstawy do zalegalizowania budynku jako gospodarczego. Podstawą dla takiego rozwiązania są: przyjęcie, że rokiem budowy przedmiotowego budynku jest rok 1970 (data zakupu) oraz brak planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. z 1970 r. Od tej decyzji odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli M. i L. K. , którzy wskazali, że jako właściciele sąsiedniej działki przy ul. [...], narażeni są na uciążliwy hałas emitowany z budynku gospodarczego opisanego w zaskarżonej decyzji. Zdaniem odwołujących się, praca wtryskarek umieszczonych w budynku gospodarczym usytuowanym w odległości 1,5 m od ich budynku, powoduje, że warunki ich życia są bardzo utrudnione. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości, a następnie - na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. - nakazał J.B. rozbiórkę budynku produkcyjnego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w S.. Uzasadniając swoją decyzję organ stwierdził, że wobec faktu, iż właściciel nieruchomości nie może wykazać się stosownym pozwoleniem na budowę, przed nałożeniem obowiązków w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. (nakazanie wykonania zmian lub przeróbek obiektu budowlanego), należało rozważyć, czy nie zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 tegoż prawa (przymusowa rozbiórka ze względu na bezpieczeństwo ludzi lub mienia). Zdaniem organu w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania tego ostatniego przepisu ponieważ przedmiotowy obiekt znajduje się w odległości ok. 85 cm od budynku mieszkalnego sąsiadów, a ponadto prowadzona w nim działalność powoduje, że jest on obiektem uciążliwym ze względu na emisję hałasu do środowiska. Powyższe znajduje oparcie w przepisach rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) - § 10 ust. 3 określa bowiem minimalną odległość budynku mieszkalnego od uciążliwych obiektów i urządzeń na 15 m (obiekty i urządzenia mało uciążliwe). Z kolei definicję obiektu uciążliwego podaje § 4 ust. 1 pkt 6 w/w rozporządzenia. Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Ośrodka Zamiejscowego Naczelnego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł J.B. . W skardze zarzucił decyzji naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania. Zdaniem skarżącego nie zachodzą przesłanki uzasadniające rozbiórkę budynku, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza - Wytwórnia Akcesoriów Tapicerskich. Zgodnie z opinią, wykonaną przez Wojewódzką Stację Sanitarno-Epidemiologiczną , hałas powodowany przez pracę wtryskarek w porze dziennej nie przekracza 50 dB. W tej sytuacji nie zachodzi pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ odwoławczy, odpowiadając na skargę, podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, iż decyzje organów I i II instancji oparte zostały na wykluczających się wzajemnie art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Wynika to z użytego w art. 40 sformułowania - "jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37". Obie regulacje odnoszą się do odmiennych stanów faktycznych. Sąd uchylił decyzję organu II instancji z tego powodu, że organ ten, weryfikując decyzję organu I instancji, zastąpił w istocie ten organ, wydając decyzję w oparciu o art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. i orzekając w przedmiocie rozbiórki budynku produkcyjnego. Tym samym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 kpa. Przypomnieć należy, że organ I instancji rozstrzygnął niniejszą sprawę w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., przyjmując możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu jako budynku gospodarczego. Organ odwoławczy natomiast uznał, że skarżący dopuścił się samowoli budowlanej, odpowiadającej hipotezie art. 37 Prawa budowlanego i na jego podstawie nakazał rozbiórkę tego obiektu. W istocie zatem wykroczył poza zakres rozstrzygania sprawy przez organ I instancji, gdy tymczasem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie ta sama sprawa pod względem podmiotowym i przedmiotowym (por. wyrok NSA z 26 stycznia 1998 r., sygn. IV SA 536/96, Lex nr 43127). Jeżeli więc organ odwoławczy uznał, że sprawa winna zostać rozstrzygnięta w oparciu o art. 37, winien decyzję organu I instancji uchylić i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uchylając z kolei decyzję organu I instancji, Sąd wziął pod uwagę to, że w sprawie nie wyjaśniono w sposób wyczerpujący i przekonywujący wątpliwości związanych z ustaleniem faktów, oraz że nie oceniono tych faktów w świetle obowiązujących przepisów prawa. W sprawie występują następujące wątpliwości: – stan zabudowy działki przy ul. [...] w chwili nabycia przez J.B.; z treści znajdującej się w aktach administracyjnych decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. (data nieczytelna) wynika, że w/w organ oddaje w użytkowanie wieczyste działkę budowlaną i stwierdza, że budynki znajdujące się na przedmiotowej działce stanowią własność użytkownika i zostały wybudowane własnym kosztem i nakładem własnej pracy. Powyższa decyzja wydana została na podstawie m.in. przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. – obowiązywanie planów zagospodarowania przestrzennego miasta S.; znajdujący się w aktach administracyjnych wypis i wyrys z planów z lat 1992 i 1995 przewidywał dla jednostki "D3 MJ" wiodącą funkcję terenu - budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Z informacji Urzędu Miasta i Gminy S. z [...] września 2001 r. wynika ponadto, że według planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z 21 lutego 1994 r., na przedmiotowej działce dopuszczalna jest nieuciążliwa działalność gospodarcza. – sposób użytkowania budynku gospodarczego; ustalenia dotyczące daty powstania budynku (działka nabyta wraz z budynkiem gospodarczym, czy też wzniesienie go w okresie po nabyciu działki) przesądzą o zakwalifikowaniu stanu faktycznego do samowoli przy wznoszeniu obiektu, albo samowoli w sposobie jego użytkowania. W celu wyjaśnienia w/w wątpliwości należy: – skonfrontować oświadczenia właściciela działki z zapisami stosownych aktów notarialnych (ewentualnie ksiąg wieczystych) w przedmiocie, czy działka została nabyta wraz z budynkiem gospodarczym, czy wybudowano go później. W protokole oględzin z dnia [...] maja 2001 r. zapisano, że J.B. zakupił posesję wraz z istniejącymi budynkami, w tym budynkiem gospodarczym w 1970 r., a następnie stwierdzono, że właściciel nie posiada stosownych pozwoleń na budynek gospodarczy i wiatę. O zakupieniu nieruchomości wraz z istniejącym budynkiem gospodarczym (bez szopy) w 1970 r. poinformowali w swoim odwołaniu sąsiedzi skarżącego. – ustalić, jaki plan zagospodarowania przestrzennego miasta S. obowiązywał w dacie nabycia przedmiotowej działki i w latach następnych. Powyższe może być pomocne przy kwalifikowaniu stanu faktycznego do jednej z wyżej wymienionych samowoli. – przy ocenie, czy obiekt budowlany powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, właściwym byłoby przeprowadzenie pomiaru hałasu na terenie sąsiedniej nieruchomości (z opracowania WSS-E wynika, że punkt obserwacji zlokalizowano na granicy z sąsiednią posesją od strony drzwi warsztatu). W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, bez prawidłowej oceny materiału dowodowego, a więc z naruszeniem art. 7, 75, 77 i 80 kpa, oraz że naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach zaś niniejszej sprawy jeszcze raz należy wskazać na to, że art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r. wzajemnie się wykluczają i odnoszą się do odmiennych stanów faktycznych (por. wyrok NSA: IV SA 83/89 z dnia 17 kwietnia 1989 r. "Orzecznictwo NSA" z 1989 r., nr 1, poz. 38; IV SA 895/97 z dnia 28 kwietnia 1999 r. "Lex" nr 47186). Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie dotyczące niewykonywania zaskarżonej decyzji znajduje oparcie w art. 152 w/w ustawy. /-/ K.Pawlicki /-/ J.Szaniecka /-/ St.Małek MK