II SA/Po 454/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2014 r. sprawy ze skargi J. C, R C, W F, C K, I D, H M, B B, M P, L F, R C, W C, J C, B S na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2014 r. [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości; oddala skargę Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu odwołań Miasta, oraz Spółdzielni Mieszkaniowej od decyzji Starosty z [...] października 2013 r. znak [...] orzekającej o zwrocie na rzecz wnioskodawców nieruchomości położonej w P., na os. PL, oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb W., arkusz mapy [...], działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2, zapisanej w KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy; uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekł o odmowie zwrotu na rzecz Pani W. F., Pani C. K., Pani I.D., Pani H. M., Pana B. S, Pani B. B, Pani M. P., Pani L. F., Pana R. C., Pana W. C., Pana R. C., Pana J. C., oraz Pani J. C nieruchomości stanowiącej własność Miasta, położonej w P. na Os. PL, oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb W., arkusz mapy [...], działki nr [...] (120 m2), [...] (36 m2), [...] (366 m2) o łącznej powierzchni [...] m2; W motywach uzasadniających organ odwoławczy podał, że Starosta decyzją z [...] października 2013 r" znak [...] orzekł w punkcie pierwszym o zwrocie na rzecz p. W. F. w 7/20 części, p. C. K. w 1/20 części, p. I. D. w 1/20 części, p. H. M. w 1/20 części, p. B. S. w 1/20 części, p. B. B. w 1/30 części, p. M. P. w 1/30 części, p. L. F. w 1/30 części, p. R. C. w 7/100 części, p. W.C. w 7/100 części, p. R. C. w 7/100 części, p. J. C. w 7/100 części, oraz p. J. C. w 7/100 części nieruchomości stanowiącej własność Miasta, położonej w P. na Os. PL, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] (120 m2), [...] (36 m2), [...] (366 m2) z arkusza mapy [...], obrębu W., o łącznej powierzchni [...] m2 (punkt 1 decyzji). W punkcie drugim orzekł natomiast o niezobowiązywaniu w osób do zwrotu na rzecz Miasta należności określonych w przepisach art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie pierwszym powołanej decyzji uzasadnił organ faktem niezrealizowania na przedmiotowych działkach celu wywłaszczenia. Organ podał, iż na działkach, których wywłaszczenie nastąpiło z przeznaczeniem pod budowę osiedla Spółdzielczego, zieleń wypoczynkową oraz usługi, cel ten nie został zrealizowany gdyż na gruncie nie zrealizowano celu podstawowego tj. budowy osiedla mieszkaniowego. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim oparł natomiast organ o to, iż spadek wartości nieruchomości z daty zwrotu w porównaniu z wartością z daty wywłaszczenia przewyższa kwotę zwaloryzowanego odszkodowania, która w związku z orzeczeniem zwrotu nieruchomości podlega zwrotowi na rzecz Miasta. Odwołanie od powyższej decyzji wniosły w ustawowym terminie: Miasto, oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa. Pierwsza z odwołujących stron zarzuciła decyzji organu pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do stwierdzenia, że cel wywłaszczenia - budowa osiedla mieszkaniowego- nie został zrealizowany, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, iż cel ten został zrealizowany, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że nieruchomość jest zbędna na cel określony w umowie o nabyciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, podczas gdy nieruchomość jest zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Strona odwołująca się wniosła o uchylenie skarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Na poparcie swego stanowiska, strona odwołująca się w uzasadnieniu odwołania podała, iż "oględziny przeprowadzone na obszarze przedmiotowych działek wykazały, że na terenie tym powstał utwardzony wjazd na teren osiedla P. L., następnie urządzono zieleń, która stanowi naturalną izolację od ulicy M. Na przedmiotowym terenie powstała ponadto infrastruktura osiedla w postaci pawilonów handlowych, służących mieszkańcom osiedla". Dlatego też w ocenie odwołującego, cel wywłaszczenia którym zgodnie z § 2 aktu notarialnego z 11 maja 1967 roku była: zieleń, usługi i zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, został zrealizowany, co stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości. Powołano się ponadto na utrwalone orzecznictwo zgodnie z którym, osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca budowli osiedla mieszkaniowego infrastruktura, w tym także tereny zielone. Podano, iż sam fakt istnienia pawilonów handlowych, urządzonej zieleni oraz utwardzonego asfaltem wjazdu na teren osiedla mieszkaniowego świadczy o zagospodarowaniu terenu zgodnie z celem wywłaszczenia. Z kolei, druga z odwołujących się stron - Spółdzielnia Mieszkaniowa zarzuciła skarżonej decyzji "sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym", naruszenie prawa materialnego tj. art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a także sprzeczność rozstrzygnięcia z orzecznictwem sądowym. Ponadto odwołująca podała, iż zaskarżona decyzja nie wskazuje dat ostateczności terminów w przywołanych w niej decyzji. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w części zwrotu na rzecz spadkobierców działki nr [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako obręb W., arkusz mapy [...] o powierzchni [...] m2. W uzasadnieniu odwołania podano, iż decyzją Prezydium Rady Narodowej Wydziału Urbanistyki i Architektury Nr [...] z dnia [...] stycznia 1967 r. został zatwierdzony plan ogólny zagospodarowania przestrzennego terenu dla dzielnicy Mieszkaniowej jednostki D i E w którym przewidziano także budowę garaży na gruntach, o których zwrot ubiegają się wnioskodawcy. Budowa garaży zgodna była także z planem szczegółowego zagospodarowania terenu Osiedla "D" zatwierdzonego decyzją PRN WBUiA decyzją z [...]09.1968 r. Odwołująca podała, iż będąca przedmiotem niniejszego postępowania działka oznaczona jako [...] stanowi wjazd nie tylko do garaży, lecz stanowi integralną część nieruchomości stanowiącą drogę pomiędzy garażami oznaczonej jako działka nr [...]. Wjazd oraz droga stanowi jednolity ciąg komunikacyjny stanowiący nie tylko dojazd do garaży lecz jest to jedyna droga do budynków mieszkalnych nr 9, 10 i 11, pawilonu handlowo-usługowego nr 108/sklepy,; trafo-stacja i hydrofornia/ oraz przedszkola nr 116 na Osiedlu PL. Z tego względu "działka ta stanowi roszczenie Spółdzielni o przyznanie do niej prawa wieczystego użytkowania, co do którego toczy się postępowanie od roku 1995". Podano, iż przeznaczenie m. in. tej spornej działki pod budowę osiedla spółdzielczego Winogrady to nie tylko budowa budynków mieszkalnych wysokich czy niskich, lecz także szeroko pojęta infrastruktura tj. drogi, pawilony handlowo-usługowe, żłobki, przedszkola, zieleń itp. Wskazano, iż uznanie przez Starostę spornej działki jako zbędnej nie tylko nie może się ostać w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, ale także faktu, iż nie zostały uchybione terminy określone ustawą o gospodarce nieruchomościami. Nieprawdą bowiem jest, iż Spółdzielnia w ciągu 7 lat nie rozpoczęła prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, albowiem wciąż trwały prace projektowe dotyczące m. in. Osiedla PL (na dowód czego przedłożono część dokumentacji technicznej ze stycznia rok 1972 roku w zakresie budowy garaży i komunikacji oraz projekt organizacji ruchu z miesiąca grudnia 1977 r.). Przedstawiając ustalenia z zakresu stanu faktycznego Organ odwoławczy wskazał, że aktem notarialnym z 11 maja 1967r., nr repertorium [...] nieruchomość położona w P., oznaczona jako działki nr [...] i [...]z księgi wieczystej KW [...], została przez jej właścicieli - Panią M. C, Panią W. F. i Pana Z. C. - zbyta "w myśl art. 6 [...] ustawy z dnia 12 marca 1958r." (§ 5 umowy). W § 2 ust. 2 umowy znajduje się wzmianka, iż " w myśl okazanego postanowienia [wydanego przez Sąd Powiatowy dla miasta Poznania dnia 11 kwietnia 1967r. - II.Ns. II.71/66 [...] nieruchomość Kw nr [...] nie stanowi gospodarstwa rolnego, lecz przeznaczona, jest pod zieleń wypoczynkową usługi i zabudowę mieszkaniową- wielorodzinną" (§ 2 ust. 2 umowy). Jednocześnie stawający do ww. umowy przedłożyli uchwałę Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1966 r. - nr [...]. Przedmiotowa uchwała dotyczyła nabycia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości składającej się z ówczesnych parcel [...] z księgi wieczystej KW nr [...], przy czym w jej uzasadnieniu wskazano, iż nabywana nieruchomość została decyzją o lokalizacji szczegółowej z 13 września 1966 r., nr [...]przeznaczona "pod budową osiedla spółdzielczego". W powołanej wyżej decyzji z [...] września 1966 r. [...]ustalono lokalizację szczegółową "na I etap realizacji osiedla spółdzielczego obejmującego jednostki mieszkalno-usługowe D i E na terenie położonym w P. W. Analiza "Uaktualnionego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy Mieszkaniowej Jednostki D i E " z lutego 1967 r., wskazuje, iż obszar wywłaszczonych działek planowano zagospodarować zgodnie z typowym zagospodarowaniem osiedla tj. pod budynki mieszkalne, budynki użyteczności publicznej (placówki oświatowe), parkingi, garaże, komunikację wewnętrzną, ciągi pieszo - zielone, chodniki i ciągi piesze, zieleń osiedlową. Zgodnie z informacją Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ z 31 stycznia 2011 r., działki będące przedmiotem niniejszego postępowania oznaczone jako [...] stanowią część zbytych aktem notarialnym z 11 maja 1967 r. działek nr [...] z arkusza mapy [...] obręby W. Jednocześnie podać należy, iż w toku postępowania przed organem pierwszej instancji ustalone zostało, iż działki te nie powstały z podziału dawnej działki [...], co do której została już wydana ostateczna decyzja odmawiająca zwrotu z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia (vide: decyzja Prezydenta Miasta z [...] lutego 2004 , znak [...]). Wspomnianą decyzją odmówiono ponadto zwrotu działek oznaczonych jako [...], a także [...]. Z wnioskiem o zwrot działek oznaczonych aktualnie jako [...] wystąpili pismem 21 czerwca 2010 roku r. Pan R. C. (jako wnioskodawca i pełnomocnik), p. W.F., p. C. K., p. I. D., p. H. M., p, B. S., p. B. B., p. M. P., p. L. F., p. W. C., p. R. C., p. J. C., p. J. C. będący ogółem właścicieli i spadkobierców zmarłych właścicieli - na podstawie wymienionych postanowień spadkowych. Wojewoda postanowieniem z [...] lipca 2010 r., znak [...]wyznaczył Starostę jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu działek [...]. Zgodnie z wnioskiem pełnomocnika wnioskodawców o wydanie decyzji częściowej niniejsze postępowanie dotyczy jedynie działek oznaczonych jako [...]. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji ustalono, iż działka nr [...]objęta jest umową dzierżawy zawartą z [...] na cel: pawilon handlowy, na czas określony do 31 grudnia 2015 roku. Ponadto ww. działka jest bezumownie użytkowana na cel: pawilon handlowy przez p. M. G., p. M. G., p. M. T.- C. Natomiast w stosunku do działek [...]oraz [...]prowadzone jest postępowanie w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej. Działki nr [...] decyzją z [...] października 2005 r. znak [...]zostały powierzone Zarządowi Zieleni Miejskiej. Z przeprowadzonych w trakcie postępowania oględzin wynika, iż obecnie: działka nr [...]o powierzchni 120 m2 utwardzona jest asfaltem, zajęta pod 3 pawilony handlowe, blaszane na podmurówkach betonowych. Działka nr [...] o powierzchni 36 m2 stanowi utwardzony asfaltem wjazd na teren garaży oraz osiedla PL (fragment drogi wewnętrznej), działka nr [...] o powierzchni 366 m2 zajęta w części zachodniej pod kompleks pawilonów handlowych blaszanych na podmurówkach. W części północnej utwardzona kostką brukową, część wschodnia stanowi skarpę porośniętą trawnikiem oraz krzewami i 3 drzewami. Wyżej wymieniona zieleń stanowi izolację od ulicy M., Na działce znajduje się również reklama wielkoformatowa, pojemnik na odpady oraz barierka metalowa. Na potrzeby dokonania rozliczeń związanych ze zwrotem nieruchomości, Starosta przeprowadził dowód z opinii biegłego - Pani B. W., która w operacie szacunkowym z 5 kwietnia 2013 roku określiła wartość nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia i cen na dzień wyceny na kwotę [...]zł , wartość według stanu z dnia zwrotu i cen na dzień wyceny na kwotę [...]zł, zaś jej wartość aktualną na kwotę [...]. Przechodząc do rozważań prawnych organ odwoławczy podał, iż -jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność. Zgodnie z powołaną zasadą, strona niezadowolona z rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji ma prawo odwołania się do organu wyższego stopnia. Organ odwoławczy, w ramach postępowania weryfikującego rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zobowiązany jest ponownie zbadać sprawę, a nie jedynie ustosunkować się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Stosownie do treści art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości należy stosować odpowiednio do nieruchomości zbytych na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), z którą to sytuacją mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu, jak wynika bowiem z treści aktu notarialnego z 11 maja 1967 roku, wnioskowane nieruchomości zostały zbyte ha rzecz Skarbu Państwa w trybie ww. ustawy wywłaszczeniowej. Zatem nie budzi wątpliwości, iż przedmiotowa nieruchomość kwalifikuje się do zwrotu w trybie rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierca mogą domagać się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli stosownie do art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Dalej argumentowano, że fundamentalną kwestią i jednocześnie podstawowym obowiązkiem organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości jest dokładne ustalenie celu na który nieruchomość została wywłaszczona (czy to mocą decyzji wywłaszczeniowej czy też mocą aktu notarialnego o którym mowa w art. 6 ustawy z 1958 roku). Organ prowadzący postępowanie administracyjne w tej kwestii powinien zatem wszelkimi możliwymi - prawnie przewidzianymi - środkami dowodowymi dążyć do ustalenia celu wywłaszczenia wnioskowanych nieruchomości. Cel ten powinien jasno wynikać z decyzji wywłaszczeniowej lub, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, z aktu notarialnego o którym mowa w art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 roku. Jednak w sytuacji gdy nie został on we wspomnianych aktach określony wystarczająco precyzyjnie, należy dążyć do ustalenia celu na podstawie innych dowodów. Jednocześnie nie powinno budzić wątpliwości, iż cel wywłaszczenia, o którym mowa w przytoczonych przepisach rozumiany być musi ściśle z uwagi na szczególny charakter instytucji wywłaszczenia (tak wskazywał m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 28 listopada 2000r., sygn. akt I SA 1650/99). W powołanej wyżej umowie sprzedaży zawartej w trybie przepisów ówcześnie obowiązującej ustawy wywłaszczeniowej, nie wskazano celu, na jaki nabywano ww. nieruchomość (nie można bowiem uznać za wskazanie celu wywłaszczenia powołanego - na podstawie postanowienia spadkowego - "przeznaczenia" rzeczonego gruntu). Do podpisania przedmiotowego aktu przedłożono wszakże uchwałę Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1966r. - nr [...], zezwalającą na nabycie nieruchomości "przeznaczonej pod budowę osiedla spółdzielczego, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] września 1966r., nr [...]. W świetle dokumentów akt sprawy, stwierdzić zatem należy, iż w przedmiotowej sprawie działki zbyte aktem notarialnym z 11 maja 1967 roku miały zostać przeznaczone pod realizację budowy osiedla mieszkaniowego Winogrady. W tym miejscu wskazać należy, iż z decyzji organu pierwszej instancji ciężko wywnioskować jaki cel nabycia przyjął on ostatecznie dla rzeczonych nieruchomości. Podano, iż "część nieruchomości stanowiąca m. in działki nr [...] oraz [...] z arkusza mapy [...] obrębu W. została w 1967 nabyta przez Skarb Państwa pod budowę osiedla spółdzielczego. Jednakże nie można stwierdzić, iż celem wywłaszczenia była tylko budowa osiedla spółdzielczego, gdyż z powyższych dokumentów wynika, że na tym terenie miały być realizowane także zieleń parkowa, mieszkalnictwo i usługi. Także w ocenie materiału dowodowego należałoby stwierdzić, że głównym celem wywłaszczenia była budowa osiedla spółdzielczego, ale celem pobocznym zieleń parkowa i usługi. W konsekwencji organ I instancji uznał, iż celem nabycia było przeznaczenie w nieruchomości pod budowę osiedla Spółdzielczego, zieleń wypoczynkową oraz usługi. Dalej organ pierwszej instancji podał, iż w jego ocenie "cel nie został zrealizowany, gdyż na przedmiotowym gruncie nie zrealizowano celu podstawowego tj. budowy osiedla mieszkaniowego". W ocenie organu odwoławczego powyższa konkluzja, która doprowadziła do orzeczenia zwrotu nieruchomości jest znacznym i niezrozumiałym uproszczeniem. W ocenie organu odwoławczego, zgoła odmiennej od oceny dokonanej przez organ organu pierwszej instancji, na przedmiotowym obszarze doszło do realizacji celu podstawowego, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, realizacja inwestycji polegającej na budowie każdego osiedla mieszkaniowego obejmuje poza budową budynków mieszkalnych, także szereg innych elementów, składających się na całość i funkcjonowanie tej całości służących oraz stanowiących tzw. infrastrukturę osiedlową. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych utrwalonym jest pogląd, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych i urządzeń towarzyszących takich jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia. Wskazać można choćby na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w którym podano, iż "przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego (w ramach planowanej dzielnicy mieszkaniowej), należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki)" (wyrok z 20 grudnia 2007 r.- sygn. akt III SA/Po 648/07). Organ odwoławczy przychyla się do wskazanej interpretacji celu wywłaszczenia polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego. Oględziny przeprowadzone na działkach wykazały, iż aktualnie stanowią one. element Infrastruktury osiedla PL i w taki sposób są wykorzystywane. Sporne grunty to zadbany, utwardzony nawierzchnią asfaltową obszar z posadowionymi pawilonami handlowymi (dz. [...] w części), obsiana trawą skarpa wraz z drzewami, stanowiąca zieleń osiedlową i zieleń izolacyjną dla układu drogowego i kompleksu garaży (pozostała część działki [...]), a także utwardzony nawierzchnią asfaltową fragment drogi dojazdowej do kompleksu garaży (działka nr [...]). W ocenie Wojewody wszystkie powyższe elementy składające się na aktualne zagospodarowanie spornego terenu uznać należy za realizację infrastruktury osiedla mieszkalnego, czyli w konsekwencji - realizację celu wywłaszczenia. Wskazać należy, iż jakkolwiek akta sprawy pozwalają stwierdzić, iż powyższe elementy infrastruktury osiedla istnieją co najmniej od drugiej połowy lat siedemdziesiątych XX wieku (vide: "Projekt organizacji ruchu - Osiedle z grudnia 1977 roku dołączona do akt postępowania przez Spółdzielnię Mieszkaniową; dokumentacja projektowo-kosztorysowa z 1975 r. parku osiedlowego i ogrodu jordanowskiego udostępniona przez Zarząd Zieleni Miejskiej - karty 349-364), to jednak data zagospodarowania rzeczonego gruntu pozostała bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Nawet gdyby przyjąć, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany z przekroczeniem terminów określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami to w ocenie organu odwoławczego i tak nie ziściłaby się przesłanka zbędności w rozumieniu art. 137 u.g.n. Wskazać bowiem należy, iż pojęcie "zbędności na cel wywłaszczenia" zostało zdefiniowane w sposób formalny dopiero w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a poprzednie ustawy wywłaszczeniowe używały ogólnych i nieostrych pojęć nie określając terminu realizacji celu wywłaszczenia. W niniejszej sprawie w dacie wywłaszczenia (za którą należy przyjąć datę sporządzenia aktu notarialnego) nie obowiązywały w polskim systemie prawa przepisy, które wyznaczały terminy rozpoczęcia i zakończenia prac związanych z realizacją tego celu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 18 grudnia 2012 r., syg. akt. II SA/Po 764/12 (w sprawie w której jedną z kwestii spornych stanowiła uznanie zbędności wywłaszczonych nieruchomości na cel wywłaszczenia w sytuacji gdy cel ten został zrealizowany po terminie wskazanym w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n ) uznał, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajduje zastosowania w sytuacji gdy cel wywłaszczenia zrealizowany został po upływie terminu przewidzianego w tym przepisie. Sąd podał, iż "Uwzględniając standardy składające się na konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), w tym. w szczególności zasadę lex retro non agit oraz zasadę ochrony zaufania adresatów norm prawach do państwa i stanowionego przezeń prawa" (...) w przypadku .uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, bez znaczenia pozostaje ocena kiedy to nastąpiło (...) Także Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 30 listopada 2011 r. stwierdził, iż " Nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - gdy wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot - ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. terminów 7 i 10 lat, powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat " [sygn. akt I OSK 2098/10, LEX nr 1149305], por. także: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2002 r., sygn. I SA 2743/00, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1309/08 oraz z dnia 12 października . 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1208/09 a także z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1118/08. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1118/08 stwierdził: Jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to , kiedy realizacja ta nastąpiła. W ocenie Sądu nie jest do przyjęcia stanowisko, że nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sytuacji gdy cel wywłaszczenia został, co prawda, zrealizowany, ale po upływie; terminów 7 albo 10 lat, byłaby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo iż nieruchomość była wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już kilkadziesiąt lat. Takiej interpretacji nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego. Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego złożyli wszyscy spadkobiercy byłego właściciela spornej nieruchomości domagając się uchylenia decyzji dla działek nr [...]obręb W. arkusz mapy [...] o łącznej powierzchni [...] m 2 , rozpatrzenie sprawy działki nr [...]w odrębnym postępowaniu. Skarżący podali ,że z wywłaszczonego w 1967 r. areału odzyskali już kilka działek, dlatego cytowane przez wojewodę wyroki wydane w oparciu o zasadę: stabilności porządku prawnego dla tej konkretnej sprawy nie znajdują zastosowania. Do skargi dołączono dokumentację fotograficzną mającą obrazować twierdzenie skarżących , że powstała w latach 90-tych zabudowa ma charakter tymczasowy, nie związany na trwałe z gruntem wobec czego nie może stanowić realizacji celu wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając przedmiotową sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżoną decyzją Wojewoda uchylił korzystną dla skarżących decyzję organu I instancji z [...] października 2013 r., orzekając w tym zakresie o odmowie zwrotu wymienionych nieruchomości. Wniosek skarżących o zwrot wywłaszczonych nieruchomości podlegał rozpoznaniu na podstawie art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei, w myśl art. 137 ust. 1 ww. ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2 art. 137). Zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na ten cel publiczny, stanowiący przesłankę jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną, co wynika z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Zasada ta jest konsekwencją szczególnego charakteru instytucji wywłaszczenia, które powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi, w sytuacji, gdy celów tych nie można realizować za pomocą innych środków prawnych. Zasadniczym elementem przy rozstrzyganiu sprawy o zwrot nieruchomości jest zatem ustalenie celu wywłaszczenia. O tym, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje zatem cel, na który została wywłaszczona. Materiał dowodowy zebrany w toku postępowania pozwolił aby organ odwoławczy mógł podać w ustaleniach stanu faktycznego, iż obszar wywłaszczonych działek planowano zagospodarować zgodnie z typowym zagospodarowaniem osiedla tj. pod budynki mieszkalne, budynki użyteczności publicznej (placówki oświatowe), parkingi, garaże, komunikację wewnętrzną, ciągi pieszo - zielone, ciągi piesze, zieleń osiedlową. Ustalenia odnośnie faktycznego zagospodarowania trzech spornych działek nie są kwestionowane i znajdują odzwierciedlenie w protokołach oględzin. I tak kolejno działka [...] o pow.120 m2 zabudowana pawilonami handlowymi, które są wydzierżawiane. Działka [...] o pow.36 m2 to utwardzony teren gruntu stanowiący fragment drogi dojazdowej do kompleksu garaży trzech bloków mieszkalnych i przedszkola oraz działka [...] o pow.366 m zabudowana w części pawilonami handlowymi w części obsiana trawą, skarpa wraz z drzewami stanowiąca fragment zieleni osiedlowej i zieleni izolacyjnej dla układu drogowego i kompleksu garaży. Teren ten jest powierzony w zarząd Zarządowi Zieleni Miejskiej. W oparciu o powyższe ustalenia za prawidłowe uznać należało przyjęcie przez organ II instancji, iż na przedmiotowych działkach zrealizowana została infrastruktura służąca potrzebom osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego, niezbędna dla jego prawidłowego funkcjonowania. Zważywszy, że realizacja osiedla mieszkaniowego to nie tylko budowa domów mieszkalnych, lecz także budynków handlowych, usługowych, szkół, przedszkoli, oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągów komunikacyjnych, zieleni, placów zabaw, wewnętrznych dróg dojazdowych oraz parkingów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2004, sygn. akt I OSK 581/08 oraz z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06, niepubl.), nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, że celem wywłaszczenia było przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości wyłącznie pod wysokie budownictwo mieszkaniowe. Mając na uwadze, że co do zasady cel wywłaszczenia powinien być identyczny ze sposobem zagospodarowania i korzystania z nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia 21 października 1991 r., VI SA 914/91, z dnia 22 października 1993 r., SA/Kr 477/93, a także wyrok SN z dnia 7 lutego 1995 r., III ARN 82/94, OSNP 1995/15/183), trudno w niniejszej sprawie twierdzić, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Ustalenia poczynione w ramach postępowania administracyjnego, znajdujące oparcie w zgromadzonych dowodach, pozwalają jednoznacznie przyjąć, że na działkach numerach [...] powstała niezbędna infrastruktura towarzysząca funkcjonowaniu osiedla mieszkaniowego, którego realizacja stanowiła podstawę wywłaszczenia. Fakt istnienia nierozerwalnego związku pomiędzy określeniem celów wywłaszczenia w umowie zawartej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości został w rozpatrywanym przypadku wykazany przez Wojewodę, co uzasadniało skorzystanie przez ten organ z kompetencji kasacyjno-reformatoryjnych, określonych art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. w zakresie odnoszącym się do opisywanych nieruchomości. Konsekwencją tego stanowiska było z kolei uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie sądu prawidłowego zastosowania obowiązujących przepisów przez organ odwoławczy nie niweczy przedłożony przy skardze dowód w postaci zdjęć pawilonów handlowych, mających obrazować, że budynki te nie mają charakteru trwałego .Pawilony handlowe stanowiące fragment infrastruktury handlowej osiedli mieszkaniowych mają z zasady skromny charakter co nie sprzeciwia się wypełnianiu przez nie istotnego dla mieszkańców tychże osiedli uzupełniającego charakteru infrastruktury handlowo-usługowej. Nie ma też żadnych podstaw aby sprawę przekazać do osobnego postępowania w zakresie działki nr [...] o pow. zaledwie 36 m2. Także i w tej części nie sposób przyjąć odmiennej interpretacji, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, ponieważ ,ten fragment gruntu stanowi część drogi wewnętrznej – dojazdu do garaży i jedyny dojazd do trzech bloków mieszkalnych i do przedszkola. Ponieważ celem wywłaszczenia było urządzenie na części wywłaszczanego terenu oprócz zabudowy mieszkalnej także zieleni urządzonej jak wykazały oględziny urządzona zieleń miejska jest na części działki [...]. Reasumując sąd nie znajduje żadnych przesłanek pozwalających na uwzględnienie skargi zważywszy, że postępowanie dowodowe pozwoliło na precyzyjne ustalenie stanu faktycznego i właściwe zastosowanie obowiązujących przepisów. Wobec powyższego sąd na zasadzie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.