II SA/Po 454/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2018 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji; stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO") decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1oraz 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodek postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: "k.p.a.") oraz art. 7 pkt 2, art. 5 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2017 r., poz. 1851), stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...], ustalającej M. F. prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko – W. F., na okres zasiłkowy od dnia [...] października 2017 r. do dnia [...] września 2018 r. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że Wójt Gminy [...] błędnie obliczył dochód w rodzinie strony. W związku z tym decyzja z dnia 11 września 2017r. w sposób rażący narusza dyspozycję art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Doszło zatem do rażącego naruszenia tego przepisu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przesyłkę zawierająca powyższą decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], skierowaną do M. F., doręczono na adres: ul. [...], [...], gdzie została odebrana w dniu [...] stycznia 2018 r. przez nią osobiście. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (zatytułowny jako: "Odwołanie od decyzji organu") M. F. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 9 lutego 2018 r. (data stempla pocztowego na kopercie zawierającej przesyłkę, k. 33 akt administracyjnych). Strona wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem SKO i wnosi o ponowne przeliczenie dochodu z uwzględnieniem 12 miesięcy roku 2016. Ponadto zaznaczyła, że rozważa skargę do WSA i w piśmie SKO zabrakło pouczenia w tym względzie. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], SKO utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił ustalenia poczynione ad meritum w decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r., wskazując, że dochód strony został przekroczony. Niezależnie od tego organ wywiódł, że decyzja z dnia [...] stycznia 2018 r. zawierała prawidłowe pouczenie informujące, że odwołanie nie przysługuje, jednak strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do SKO z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Strona z powyższego uprawnienia skorzystała. M. F. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wskazując, że nie zgadza się z decyzją SKO, gdyż składające wniosek o przyznanie zasiłku wychowawczego nie zataiła żadnych dochodów. Według skarżącej, jeżeli gmina rozkłada dochód na poszczególne miesiące 2016 r., to strona żąda przyznania jej zasiłku wychowawczego do sierpnia 2018 r., a od sierpnia do września 2018 r. należy wstrzymać wypłatę zasiłku. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U.. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do treści z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, gdyż doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Należy wskazać, że postępowanie przed organem odwoławczym – w tym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy wyjaśniającej i fazy wydawania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie (zob. A. Wróbel i M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego" opubl. LEX/el. 2018, komentarz do art. 134). Zgodnie z art. 129 § 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien być wniesiony w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji stronie. Termin do wniesienia wskazanego wniosku jest terminem ustawowym, a więc nie może być przedłużany ani skracany przez organ administracji publicznej. Jest terminem procesowym obliczanym według przepisów k.p.a. oraz terminem zawitym, którego upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu. W konsekwencji jeżeli strona uchybiła czternastodniowemu terminowi na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i organ nie przywrócił terminu do złożenia tego wniosku, wówczas decyzja wydana w I instancji jest ostateczna (art. 16 § 1 k.p.a.). Sprawa rozstrzygnięta decyzją wydaną w I instancji nie może być co do zasady ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Podjęcie przez organ odwoławczy czynności zmierzających do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy każdorazowo poprzedza, jak już wyżej wskazano, postępowanie wstępne, w trakcie którego organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie między innymi, czy odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu. Przeprowadzenie wspomnianych czynności wstępnych jest obligatoryjne. Ewentualne ustalenie, że odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu skutkuje tym, że organ nie rozpoznaje odwołania merytorycznie, nie rozważa argumentacji strony, lecz postanowieniem stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 134 k.p.a. W tym miejscu trzeba podkreślić, iż zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie ugruntował się pogląd, że rozpatrzenie odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Oznacza bowiem niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z cech trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a. (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 11, Warszawa 2011, str. 503; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r., sygn. OPS 11/98, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie wskutek skutecznego wniesienia środka zaskarżenia (odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) przez podmiot legitymowany, nigdy zaś z urzędu. Dopiero bowiem czynność strony, którą jest wniesienie odwołania w terminie prawem przewidzianym, albo w terminie przywróconym w myśl art. 58 § 1 k.p.a., powoduje, że organ wyższego stopnia może skorzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego. Skoro zaś organ odwoławczy nie może działać z urzędu, to w razie braku odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postępowanie przed organem odwoławczym nie znajduje uzasadnienia w prawie i decyzja wydana w takim trybie dotknięta jest wadą nieważności. W przedmiotowej sprawie SKO rozpoznało wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez M. F., mimo że został on wniesiony po upływie ustawowego, czternastodniowego terminu, o którym stanowi art. art. 129 § 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Strona zaś nie domagała się przywrócenia terminu do złożenia środka odwoławczego. Z akt sprawy wynika, że decyzja SKO z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], skierowana do M. F., została doręczona na adres: ul. [...], [...] w dniu [...] stycznia 2018 r. (środa), gdzie została odebrana przez stronę osobiście. Termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, liczony od tej daty kończył bieg z upływem dnia [...] lutego 2018 r. (środa). Tymczasem M. F. wniosła przedmiotowy wniosek w dniu [...] lutego 2018 r. W świetle art. 42 k.p.a. pisma w postępowaniu administracyjnym doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Należy zaznaczyć, że w ocenie Sądu doręczenie decyzji wydanej w I instancji pod adresem ul. [...], [...] w dniu [...] stycznia 2018 r. należy uznać za prawidłowe. Pod adresem tym dochodziło także do innych doręczeń przesyłek adresowanych do strony, w tym w toku badanego postępowania administracyjnego. Skarżąca zas nie kwestionowała faktu doręczenia adresowanej do niej korespondencji pod wskazanym adresem. Należy również zwrócić uwagę, że skarżąca wskazała expressis verbis w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że podanie to wniosła "na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 128 i art. 129 k.p.a.", kwestionując decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2018 r. Tym samym nie budzi wątpliwości, że wolą jej było złożenie tego właśnie środka zaskarżenia. Skoro zatem w realiach analizowanej sprawy brak jest wątpliwości dotyczących daty doręczenia decyzji organu I instancji oraz daty wniesienia wskazanego wniosku, to organ odwoławczy powinien był w przedmiotowej sprawie wydać postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia wniosku (art. 134 k.p.a.). Natomiast merytoryczne rozpoznanie przez SKO przedmiotowego wniosku świadczy o rażącym naruszeniu art. 16 i art. 129 § 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., gdyż organ rozpoznał środek odwoławczy wniesiony z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony. Organ dokonał więc weryfikacji w zwykłym postępowaniu decyzji ostatecznej. Z powyższych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. Wystąpienie podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, której wydanie w ustalonym stanie faktycznym było niedopuszczalne z podanych wyżej przyczyn oznacza, że załatwienie sprawy nie zależy od interpretacji przepisów prawa materialnego. Z tych też powodów Sąd nie odniósł się do materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, jak i skierowanych do niego zarzutów.