II SA/Po 455/13

Dnia 11 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2013r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...], Burmistrz S. na podstawie art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowanie, rozbudowie, nadbudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem całości na budynek mieszkalno-usługowo-handlowy (sprzedaż i naprawa sprzętu RTV i AGD) na terenie położonym przy ul.[...] w S., oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb S.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. D. i J. M. zwrócili się o ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Dla terenu przedsięwzięcia nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zbadano również inne wymagania, od których spełnienia zależy wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wszystkie ustawowe warunki zostały zachowane. Niemniej, w toku postępowania zgłoszono zastrzeżenia wobec omawianej inwestycji, wskazując na zły stan techniczny budynku zlokalizowanego na terenie inwestora, możliwość negatywnego oddziaływania planowanych prac budowlanych oraz lokalizację projektowanego budynku w stosunku do granicy. Odnosząc się do tych zarzutów, organ zauważył, że kwestie związane ze stanem technicznym budynków rozstrzygane będę na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Burmistrz Stawiszyna ustalił jednak dodatkowo obostrzenia w zakresie funkcjonowania zamierzonej inwestycji, dotyczące konieczności określenia w trakcie opracowywania projektu budowlanego bądź też prac budowlanych, czy mogą wystąpić zagrożenia dla konstrukcji istniejących budynków położonych na działce nr [...], obręb S. Ponadto, przewidziano także ograniczenia w zakresie uciążliwości związanych z hałasem. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. G. G. odwołała się od powyższej decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że nie zgadza się na realizację rozważanej inwestycji. Planowany obiektu budowlany byłby bowiem posadowiony w odległości 1,5 m od granicy z jej działką. Ponadto nowy budynek ograniczałbym naturalne oświetlenie pomieszczeń mieszkalnych skarżącej. Natomiast sama realizacji inwestycji w bliskości istniejącego, należącego do niej budynku, o konstrukcji drewniano-murowanej, bez podłoża fundamentowego, stwarza możliwość katastrofy budowlanej. Tym bardziej, że w tym zakresie nie wykonano ekspertyz oraz nie zasięgnięto opinii biegłych budowlanych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 ś 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestia ewentualnego naruszenia konstrukcji istniejącego budynku czy też negatywnego oddziaływania inwestycji na sąsiedni budynek, jak i zły stan techniczny budynku skarżącej będą podlegały weryfikacji na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Wtedy też badany będzie konkretny projekt budowlany, co pozwoli na ocenę, na ile zamierzone przedsięwzięcia daje się pogodzić z ochroną uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym także dostępem do światła słonecznego w budynku skarżącej. Organ zacytował ponadto przepisy, które w jego ocenie znajdowały zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, dodając zarazem, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, obejmując teren w odległości [...] m od działki nr [...]. Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że spełniono wymagania niezbędne w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy, jak i pozostałe warunki, od których zachowania zależy wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Linia zabudowy w obszarze analizowanym przebiega bowiem głównie w granicy drogi publicznej zlokalizowanej w granicy ulicy [...]. Tym samym dla projektowanej zabudowy można ustalić obowiązującą linię zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. W badanym obszarze występuje przy tym zróżnicowana zabudowa. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla wszystkich nieruchomości w obszarze analizowanym wynosi 0,26 (najniższy 0,05, najwyższy ok. 0,6). Biorąc pod uwagę charakter planowanej inwestycji, małą powierzchnię działki oraz jej położenie w niewielkiej odległości od centrum miasta zasadne jest wyznaczenie tego wskaźnika na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. nr 164 poz. 1588). Tym samym ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 0,8 nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny. Średnia szerokość elewacji frontowej dla całego obszaru analizowanego wynosi 10,9 m, a dla budynków o charakterze usługowym lub mieszkaniowo-usługowym – 14,6 m. Określenie wspomnianego parametru dla rozważanej inwestycji na poziomie 16,5 m nie narusza tych ustaleń, gdyż § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenie przewiduje tolerancję do 20%. Wysokość górnej krawędzi dachu, ustalona na 7,5 m, odpowiada zabudowie zlokalizowanej na sąsiedniej działce. Analiza urbanistyczna pozwala przy tym ustalić dla planowanego przedsięwzięcia dach jedno-, dwu- i wielospadowy o wysokości kalenicy do 9,5 m. Co więcej, w obszarze analizowanym występują budynki usytuowane w granicy działek sąsiednich. Tym samym możliwa jest lokalizacja przedmiotowej inwestycji w granicy jako kontynuacja istniejącej zabudowy. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. G. G. zaskarżyła powyższą decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu II instancji, podnosząc, że nie uzyskano zgody wszystkich stron postępowania, co naruszyło art. 155 k.p.a. Ponadto, skarżąca wskazała, że w dalszym ciągu nie wyraża zgody na realizację przedsięwzięcia w odległości 1,5 m od granicy z jej działką. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie trzeba zauważyć, że pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. D. i J. M. zwrócili o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem całości na cele mieszkalno-usługowo-handlowe (k. 1-5 akt adm. organu I instancji). Planowane przedsięwzięcie miało być przy tym zrealizowane na działce nr [...] w S.. Jednocześnie, dla terenu inwestycji nie obowiązuje aktualnie żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 powołanej ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposób zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – w decyzji o warunkach zabudowy. Trzeba przy tym zauważyć, że wedle art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 cytowanej ustawy organy administracji publicznej nie mogą odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Uszczegółowieniem tego przepisu jest art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jednak działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, (2) teren ma dostęp do drogi publicznej, (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, (4) teren nie wymaga uzyskania zgodny na zmianę przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzaniu obowiązujących poprzednio planów, a nadto (5) decyzja ta jest zgodna z przepisami odrębnymi. Szczegółowy tryb weryfikowania spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588). Jak wynika przy tym z § 3 cytowanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na odpowiedniej kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość fronty działki inwestora, ale nie mniejszej niż 50 m. Z przeprowadzonej w przedmiotowej sprawie analizy urbanistycznej wynika, że szerokość frontu działki nr [...] wynosi 19,0 m, a zatem minimalny obszar analizowany powinien być wyznaczony w odległości 57,0 m (k. 31-39 akt adm. organu I instancji). Dla celów zbadania, czy spełniony został wymóg dobrego sąsiedztwa przyjęto jednak odległość 65,0 m, co nie zmienia faktu, że wymóg z § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia został w niniejszej sprawie zachowany. Analiza urbanistyczna wskazuje ponadto na kontynuację funkcji zabudowy przez planowaną inwestycję, gdyż w obszarze analizowanym dominuje funkcja mieszkaniowa i uzupełniająca funkcja usługowa. Występuje także funkcja zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej jednorodzinna i wielorodzinnej, jak i zabudowa usługowa. W szczególności zabudowa usługowa występuje na działkach nr [...], [...], [...], [...] dostępnych z tej samej drogi publicznej. Zgodnie z § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jak wskazuje z kolei z analiza urbanistyczna, budynki mieszkalne położone wzdłuż ul.[...] położone są głównie w granicy tej drogi, a także w odległości od 2 m do 14 m. Niemniej, budynki zlokalizowane najbliżej terenu inwestycji (działka nr [...] i [...]) znajdują są w granicy geodezyjnej ulicy [...]. Dlatego też ustalenie rozważanego parametru w granicy z ulicą [...] należy uznać za prawidłowe rozwiązanie. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się z kolei wedle § 5 powołanego rozporządzenia na podstawie średniej wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Niemniej, dopuszcza się również wyznaczenie innego wskaźnika dla wspomnianego parametru, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W toku badania obszaru analizowanego ustalono dużą rozbieżność wartości omawianego wskaźnika, która waha się od 0,05 do 0,6 (średnia 0,26). Wspomniany parametr został z kolei ustalony dla przedmiotowej inwestycji na poziomie 0,8, co jednakże należy uznać w świetle § 5 ust. 2 cytowanego rozporządzenia za dozwolone działanie organów administracji publicznej. Z analizy urbanistycznej wynika bowiem, że zabudowa występująca w obszarze analizowanym nie ma jednorodnego charakteru, a działka inwestora jest stosunkowo niewielka i położona blisko centrum S., co wyjaśnia jej małe gabaryty. Co więcej, wartość omawianego parametru jest wprawdzie wyższa od średniej dla obszaru analizowanego, ale nie odbiega od standardowego poziomu charakterystycznego dla zabudowy usługowej i usługowo-mieszkaniowej w miastach, który kształtuje się na poziomie od 0,4 do 0,8. Tym samym należy uznać zdaniem Sądu, że rozważany parametr został ustalony zgodnie z § 5 ust. 2 wymienionego rozporządzenia. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, w myśl § 6 ust 1 powołanego rozporządzenia wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Z analizy urbanistycznej wynika z kolei, że średnia szerokość elewacji frontowej wynosi w całym obszarze analizowanym 10,9 m, a dla budynków usługowych i usługowo-mieszkaniowych – 14,6 m. Dlatego, zakładając wspomniane 20% tolerancji, wyznaczenie średniej szerokości elewacji frontowej dla przedmiotowej inwestycji na poziomie 16,5 m jest również dopuszczalne. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki wyznacza się z kolei wedle § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W tej mierze w analizie urbanistycznej wzięto pod uwagę przede wszystkim sąsiednie działki nr [...] i [...], na których zlokalizowane są domy jednorodzinne. Na pierwszej z nich wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi ok. 7,0 m (budynek dwukondygnacyjny), na drugiej – 3,0 m (budynek jednokondygnacyjny z dachem dwuspadowym). Ustalenie rozważanego parametru dla nowej zabudowy na poziomie 7,5 m należy w ocenie Sądu uznać za odpowiadające § 7 ust. 1 cytowanego rozporządzenia. Wreszcie, geometrię dachu (kat nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się zgodnie z § 9 powołanego rozporządzenia odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Analiza urbanistyczna wskazuje na występowanie dachów płaskich i dwuspadowych, wykonanych głównie na budynkach mieszkalnych, budynkach inwentarskich i usługowo-mieszkalnych. Występują również dachy wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych nieprzekraczającym 45o. Są to głównie nowe realizacje w zakresie budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. Wysokość tych budynków liczona od poziomu terenu do głównej kalenicy dachu lub najwyższego punktu dachu waha się od 7,0 m do 9,5 m. Ponadto, występują także dachy jednospadowe, wykonane na budynkach gospodarczo-garażowych. Tym samym ustalenie dla nowej zabudowy dachu jedno- dwu- lub wielospadowego o wysokości kalenicy 9,5 m należy również uznać za trafne. W konsekwencji należy więc stwierdzić, że spełniony został wymóg dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Z map znajdujących się w aktach sprawy wynika zarazem, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [....], co oznacza, że zachowany został również wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy (k. 1-3, 12, 31-33, 47, 50 i 57 akt adm. organu I instancji). Z uwagi na charakter inwestycji, polegający w istocie na adaptacji i modyfikacji istniejącego już obiektu budowlanego, spełnione zostały także wymogi z art. 61 ust. 2 pkt 3 i 4 wymienionej ustawy. Przedmiotowa inwestycja jest przy tym zgodna z przepisami odrębnymi, co potwierdzają: uzgodnienie z dnia [...] czerwca 2012 r., znak [...], w zakresie dróg gminnych; uzgodnienie Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w P. z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...] (k. 13 i 21 akt adm. organu I instancji). Tym samym należy więc uznać, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie wymogi, od których zależy ustalenie warunków dla nowej zabudowy. Organy administracji publicznej by zatem zobowiązane do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora, co też trafnie uczyniły. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącą, należy zauważyć, że wydanie decyzji o warunkach zabudowa stanowi jedynie pierwszy etap procesu inwestycyjnego, a samo rozstrzygnięcie jest jedynie informacją o zabudowie, jaka może być zlokalizowana na danym terenie. Jak wynika bowiem z art. 63 ust. 2 powołanej ustawy, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Argumenty podnoszone przez skarżącą powinny być zatem rozpatrzone na następnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Wtedy bowiem inwestor będzie zobligowany do przedłożenia projektu budowlanego, który będzie zawierał konkretne przedstawienie planowanego przedsięwzięcia. W oparciu o ten dokument możliwa stanie się zatem ocena ewentualnego zacieniania lub innego negatywnego oddziaływania zamierzenia budowlanego na nieruchomość skarżącej. Aktualnie natomiast powyższe zarzuty są przedwczesne i nie mogły być uwzględnione. Poza tym trzeba zauważyć, że oddalenie planowanego obiektu budowlanego od granicy z działką nr [...] odpowiada wymogom z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 z późn. zm.). Ponadto, ze względu na charakter przedsięwzięcia jego realizacja nie spowoduje w istocie żadnych zmian w zakresie dotychczasowej odległości budynku położonego na działce nr [...] od granicy z działką skarżącej. Konkluzja ta znajduje potwierdzenie we wniosku inwestora z dnia [...] czerwca 2012 r., mapach załączonych do akt spraw oraz w oświadczeniu D. M. złożony w toku rozprawy sądowej w dniu 11 lipca 2013 r. (k. 42 akt sądowych). Należy przy tym wskazać, że art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) nie znajdował w niniejszej sprawie zastosowania. Przepis ten dotyczy bowiem zmian lub uchylenia istniejącej już decyzji, a nie wydawania nowej decyzji, jak miało to miejsce w kontrolowanym postępowaniu. Dlatego też także ten zarzut należy uznać za bezzasadny. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).