II SA/Po 456/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu oddala skargę. /-/ E. Podrazik /-/ J. Szaniecka /-/ B. Drzazga W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-handlową na terenie działki nr 4 obr. [...], położonej w [...] przy ul. [...], organ administracyjny wystąpił do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego - realizującego na terenie miasta [...] obowiązki z zakresu ochrony gruntów rolnych - o uzgodnienie powyższej inwestycji. Postanowieniem z dnia 5 stycznia 2007 r. działający z upoważnienia Prezydenta Zastępca Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego, na podstawie art. 106 kpa i art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717) oraz art. 5 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16 poz. 78 ze zm.) uzgodnił lokalizację przedmiotowej inwestycji w zakresie ochrony gruntów rolnych. Postanowieniem z dnia 7 marca 2007 r. Prezydent Miasta na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa i art. 101 § 1 i 3 kpa w związku z art. 123 kpa zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wskazując, że wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Organ orzekający wyjaśnił, że postanowienie Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego z dnia 5 stycznia 2007 r. zostało zaskarżone zażaleniem do organu drugiej instancji tj. do SKO. W dniu 11 czerwca 2007 r. Prezydent Miasta podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Powołując w podstawach postanowienia art. 97 § 2 kpa w związku z art. 101 kpa wyjaśnił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 28 maja 2007 r. utrzymało w mocy postanowienie Dyrektora ZGiKM z dnia 5 stycznia 2007 r., co oznacza, że odpadła przesłanka zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta złożyła Spółka A wnosząc o jego uchylenie. Żaląca się zarzuciła rażące naruszenie przepisów art. 97 § 2 kpa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez podjęcie postępowania administracyjnego, podczas gdy nie ustąpiła przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania w postaci uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd. Postępowanie dotyczące uzgodnienia przez Dyrektora ZGiKM lokalizacji inwestycji, stanowiące zagadnienie wstępne, nie zostało jeszcze zakończone. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożono bowiem skargę na postanowienie organu odwoławczego z dnia 28 maja 2007 r., która nie została jeszcze rozpoznana. Prócz tego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym toczy się postępowanie z zażalenia złożonego na postanowienie Zarządu Dróg Miejskich z dnia 20 lutego 2007 r. w przedmiocie uzgodnienia lokalizacji inwestycji w zakresie obsługi komunikacyjnej. Postępowanie to nie zostało jeszcze zakończone i również ma charakter zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie. Spółka zarzuciła także obrazę przepisów art. 126 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 8 kpa, 9 kpa i 11 kpa poprzez brak należytego uzasadnienia podstawy prawnej i faktycznej postanowienia, a w szczególności niewskazanie okoliczności, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu, których odmówił wiarygodności innym dowodom. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 97 § 2 kpa oraz art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 59, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach swego orzeczenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło treść postanowień wydanych przez organy uzgadniające. Odnosząc się zaś do argumentów zażalenia kwestionujących zasadność podjęcia zawieszonego postępowania Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego, po dwukrotnym merytorycznym rozpoznaniu całości sprawy przez organy administracji, jest ostateczne. Nie jest też wymagane oczekiwanie na sądowe rozstrzygnięcie w zakresie kontroli postępowania administracyjnego w przedmiocie uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] złożyła Spółka A wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca podobnie jak w odwołaniu zarzuciła rażące naruszenie przepisu art. 97 § 2 kpa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez przedwczesne podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego, gdy nie ustąpiła przesłanka uzasadniająca jego zawieszenie w postaci konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Skarżąca powołując się na argumenty przytoczone już w odwołaniu podniosła także zarzut naruszenia przepisu art. 126 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 8 kpa, art. 9 kpa i art. 11 kpa poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę powołując się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu swojej decyzji wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Ustąpienie przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania powoduje konieczność jego podjęcia z urzędu lub na żądanie strony (art. 97 § 2 kpa). Przez pojęcie "zagadnienie wstępne" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, która jest przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest koniecznością uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii prawnej ujawniającej się w toku postępowania albo wynikającej wprost z przepisów prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie zagadnieniem takim było uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zawieszenie postępowania w oparciu o powyżej wskazaną podstawę prawną uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, takich jak: postępowanie administracyjne musi być w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2006 r., I SA/Wa 442/06, Lex nr 265649). Tymczasem w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne w sprawie uzgodnienia lokalizacji przedmiotowej inwestycji z Zarządem Geodezji i Katastru Miejskiego w zakresie ochrony gruntów rolnych zostało ostatecznie zakończone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 maja 2007 r., a wykonanie tego postanowienia nie zostało wstrzymane. To oznacza, że zagadnienie prejudycjalne zostało ostatecznie rozstrzygnięte przez właściwy organ administracji publicznej. W tej sytuacji brak było podstaw do dalszego spoczywania sprawy o ustalenie warunków zabudowy. Jakkolwiek istotnie skarżąca Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powołane wyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 maja 2007 r. (sprawa o sygn. akt II SA/Po 340/07) to wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego nie dawało podstaw do dalszego stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Sprawując kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia jej zgodności z prawem sądy administracyjne nie są kolejną instancją odwoławczą w sprawie administracyjnej. Skoro więc w rozpoznawanej sprawie właściwym do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego był organ administracji publicznej, to wydanie przez ten organ ostatecznego orzeczenia usprawiedliwiało podjęcie zawieszonego postępowania (art. 97 § 2 kpa). Na marginesie wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 16 października 2007 r., po rozpoznaniu skargi Spółki A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 28 maja 2007 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia (sygn. akt II SA/Po 340/07). Z motywów zawartych w powołanym wyroku wynikało, że organ II instancji rozpoznał merytorycznie zażalenie Spółki z rażącym naruszeniem przepisów postępowania (art. 134 kpa w związku z art. 144 kpa) bowiem zażalenie Spółki wniesione zostało po terminie tj. na ostateczne postanowienie Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego z dnia 5 stycznia 2007 r. Powołany wyżej wyrok nie ma więc wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia skoro nie może budzić wątpliwości, że w dacie podjęcia zawieszonego postępowania zagadnienie prejudycjalne było ostatecznie rozstrzygnięte przez właściwy organ administracji publicznej. Skarżąca Spółka nie może też z oczekiwanym przez siebie skutkiem zarzucać, że podstawą dalszego spoczywania postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy winna być potrzeba uzyskania w tym postępowaniu także uzgodnień z Zarządem Dróg Miejskich. Przyczyny zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie określone zostały w postanowieniu Prezydenta Miasta z 7 marca 2007 r. Związane one były wyłącznie z koniecznością uzgodnienia lokalizacji inwestycji w zakresie odnoszącym się do ochrony gruntów rolnych. Skoro tak określone powody zawieszenia postępowania ustały, to obowiązkiem organu było podjęcie zawieszonego postępowania. Zaistnienie innych przesłanek zawieszenia postępowania wymagałoby wydania nowego postanowienia. W świetle zgromadzonych akt sprawy, zwłaszcza akt administracyjnych, nie potwierdziły się również zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów z art. 107 § 3 kpa w związku art. 126 kpa w związku z art. 8 kpa., art. 9 kpa i art. 11 kpa. Postanowienia organów administracji obu instancji spełniają ustawowe wymogi dotyczące koniecznych elementów orzeczenia oraz zawierają uzasadnienie faktyczne i prawne rozstrzygnięcia umożliwiające sądową kontrolę pod względem zgodności z prawem (art. 107 § 1 i § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa). Materiał dowodowy nie dostarczył również przesłanek świadczących o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa), informowania stron i pozostałych uczestników postępowania (art. 9 kpa), a także zasady przekonywania opisanej w treści art. 11 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie będąc związanym zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów postępowania, które skutkowałoby uchyleniem postanowienia organu I czy II instancji. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę, jak orzeczono w sentencji. /-/ E.Podrazik /-/ J.Szaniecka /-/ B.Drzazga MK