II SA/Po 456/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Poznaniu Z. P. delegowanego do Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu sprawy ze skargi "A" Sp.k. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego i kary samowolne zajęcie pasa drogowego; oddala skargę Decyzją z dnia (...) grudnia 2009 r., nr (...), działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich, na podstawie art. 36 i 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz przepisów Rady Miasta w sprawie wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta, zobowiązał "A" z siedzibą w P. do przywrócenia stanu poprzedniego pasa drogowego ulicy (...) oraz nałożył na spółkę karę w wysokości (...) zł. za zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia w okresie od dnia (...) grudnia 2008 r. do dnia (...) grudnia 2009 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, iż w dniu (...) grudnia 2008 r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w przedmiocie zajęcia przez "A" pasa drogowego ul. (...), obejmujące zajęcie pasa jezdni (prawoskręt) o powierzchni 137,90 m2 oraz chodnika o powierzchni 137,90 m2. Przeprowadzona następnie w dniu (...) lutego 2009 r. wizja lokalna, podczas której obecna była w zastępstwie spółki J. H. (bez stosownego pełnomocnictwa) potwierdziła fakt zajęcia pasa drogowego, uzasadniającego wydanie przedmiotowej decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w dniu 11 stycznia 2010 r. "B" z siedzibą w P. przy ul. (...) (dawniej "A") reprezentowana przez prokurenta G. K. Zaskarżonej decyzji zarzucono wadliwe wskazanie adresata, gdyż "A", obecnie "B", była właścicielką działki objętej postępowaniem do dnia (...) grudnia 2008 r., kiedy to jej właścicielem został "C". Na dowód powyższego do odwołanie załączono odpis księgi wieczystej nr (...). Skarżąca zakwestionowała również ustalenia organu I instancji dotyczące wskazania, jakoby część nieruchomości położonej w P. przy ul. (...), oznaczonej nr (...), stanowiła pas drogowy lub tez drogę publiczną. Podniesiono, iż zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazują, że przedmiotowa nieruchomość jest przeznaczona pod zabudowę mieszkalno – usługową, z obowiązującą linią zabudowy na granicy działki. Dodatkowo skarżący podniósł, iż Zarząd Dróg Miejskich nie wyjaśnił charakteru zajęcia pasa drogowego. W ocenie odwołującego organ nie wykazał, aby zajęcie pasa drogowego trwało nieprzerwanie od (...) grudnia 2008 r. do (...) stycznia 2009 r., gdyż z akt sprawy wynika, że miało ono miejsce jedynie w dniu (...) lutego 2009 r. oraz (...) grudnia 2009 r., oraz nie wskazał sposobu dokonania pomiarów zajętego pasa drogowego. Zakwestionowano również wysokość opłaty za zajęcie pasa ruchu drogowego oraz fakt podejmowania czynność przez organ bez zawiadamiania o tym stron postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia (...) marca 2011 r., nr (...), na postawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, że w świetle zarzutów podniesionych przez skarżącego niezbędne stało się wyjaśnienie, kto jest obecnie właścicielem nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem, a w konsekwencji, kto może być adresatem decyzji nakładającej karę. Kolegium wskazało również, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, czy w ogóle nastąpiło zajęcie pasa drogowego, a jeżeli tak, to jaka jego część została samowolnie zajęta. W powyższym zakresie organ II instancji nakazał uwzględnić zapisy obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenie obowiązującej linii zabudowy, oraz dokonanie stosowanych pomiarów geodezyjnych. Organ odwoławczy wskazał również, iż przy ustalaniu wysokości kary zastosowanie winien znaleźć § 2 Uchwały w sprawie wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta, nie zaś § 5, jak błędnie wskazał organ I instancji, zaś stronom postępowania winno zapewnić się czynny udział we wszystkich czynnościach podejmowanych w sprawie. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "B" z siedzibą w P. przy ul. (...) (dawniej "A") reprezentowana przez prokurenta G. K., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 kpa, poprzez jego błędne zastosowanie oraz wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżącej Kolegium wadliwie uznało, iż w przedmiotowej sprawie zaszła konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż rolą organu odwoławczego było przeprowadzenie postępowania uzupełniającego i wydanie decyzji, co do istoty sprawy. Dodatkowo wskazano, iż wobec ustalenia, że doszło do zmiany właściciela przedmiotowej nieruchomości, organ winien zawiadomić nowego właściciela o toczącym się postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Pismem z dnia (...) września 2011 r. skarżący zwrócił się do Sądu z wnioskiem o zawieszenie postępowania sądowego, na podstawie art. 56 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia (...) marca 2011 r. Na wezwanie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż postanowieniem z dnia (...) września 2011 r. odmówiło wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia (...) marca 2011 r. Postanowienie powyższe zostało zaskarżone przez skarżącą, która złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kolegium wyjaśniło, iż wniosku tego nie rozpoznano, bowiem akta sprawy znajdują się obecnie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjny przy sprawie II SA/Po 456/11 (pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) listopada 2011 r.). Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu (...) listopada 2011 r. pełnomocnik skarżącej – J. A. – podtrzymała dotychczasowe stanowisko, natomiast występujący w sprawie prokurator – Z. P., wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem wydanym na rozprawie oddalił wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia oceny, czy odpowiada prawu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) marca 2011 r., którą uchylono decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia (...) grudnia 2009 r. o nałożeniu na "A" obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego pasa drogowego ulicy (...) oraz kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd rozpatrzył wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie Sądu w sprawie brak było podstaw do uwzględnienia wniosku w oparciu o powołany przez skarżącą Spółkę przepis art. 56 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem w dacie wniesienia skargi postępowanie administracyjne wznowieniowe nie toczyło się. Powyższe wynika z ustaleń poczynionych na etapie postępowania sądowego, w tym z treści postanowienia wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia (...) września 2011 r. oraz informacji udzielonej Sądowi przez ten organ pismem z dnia (...) listopada 2011 r. (karty nr 41-42 oraz nr 55 akt sądowych). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 15 kpa postępowania administracyjne jest dwuinstancyjne. Z treści powyższego artykułu wywieść należy obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Procesowym przejawem zasady dwuinstancyjność są określone w art. 138 kpa formy rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. W szczególności podkreślenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 138 § 2, obowiązującą w dacie orzekania przez organ II instancji, uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji miało charakter wyjątkowy i jak podkreśla się w doktrynie mogło mieć miejsce wyłącznie w przypadku, w którym organ I instancji bądź to nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź też przeprowadzone postępowanie wyjaśniające rażąco narusza przepisy postępowania (por. B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego Wyd. 9, Warszawa 2008, s. 626). Uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego zostały więc wprost powiązane z brakiem lub wadliwością prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego. Wadliwość prowadzonego postępowania musi mieć jednak charakter kwalifikowany i odnosić się do całości lub znacznej części postępowania. Stanowisko powyższe znalazło swoje odzwierciedlenie w dokonanej z dniem (...) kwietnia 2011 r. nowelizacji przepisów kpa, nadającej art. 138 § 2 nowe brzmienie. Zgodnie z nim organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A więc możliwość wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji została powiązana obecnie z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawisłej sprawy. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie od decyzji Zarządu Dróg Miejskich winno było dokonać oceny jego prawidłowości, a więc oceny, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego sprawy organ I instancji dokonał prawidłowej subsumcji przepisów ustawy o drogach publicznych. Jak pokazuje analiza zaskarżonej decyzji ocena powyższa została dokonana, przy czym jej rezultat wskazuje na prawidłowość rozstrzygnięcia organu II instancji. Sąd zwraca uwagę, iż jak trafnie wskazał organ odwoławczy, decyzja organu I instancji była obarczona szeregiem błędów, do których zaliczyć należy brak należytego wyjaśnienia, kto był właścicielem nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem w okresie objętym decyzją wydaną przez organ I instancji oraz kto tym właścicielem był w dacie wydania tej decyzji, brak wystarczającego wyjaśnienia, czy nastąpiło zajęcie pasa drogowego, a jeżeli tak, to jaka jego część została samowolnie zajęta. Także brak stosowanych pomiarów geodezyjnych, które pozwoliłby w sposób obiektywny określić wielkość zajętego pasa drogowego, winien zostać uzupełniony. Co więcej, jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy przy namierzaniu kary wadliwie zastosowano Uchwałę w sprawie wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta. Nie ulega wątpliwości, iż zakres wadliwości decyzji organ I instancji uzależniał wydanie decyzji kasacyjnej i nakazanie rozpatrzenia sprawy ponownie przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich. Wadliwość prowadzonego postępowania miała bowiem charakter kwalifikowany i odnosiła się do znacznej części postępowania, uzasadniając wydanie rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 138 § 2 kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. Podobnie za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 61 § 4 kpa poprzez niezawiadominienie przez organ II instancji obecnego właściciela nieruchomości o toczącym się postępowaniu. Jak wskazało Kolegium powstałe wątpliwości, co do prawidłowego zakreślenia adresata decyzji z dnia (...) marca 2009 r. uzasadniały przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organy administracji publicznej w celu prawidłowego zakreślenia stron postępowania. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.