II SA/Po 456/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w dniu 1 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi W. M., J. S., A. P., M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji /-/ E. Podrazik Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. W. M., J. S., A. P. i M. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wskazaną w rubrum decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu budynków logistyczno-magazynowo-usługowo-produkcyjnych z częściami socjalnymi oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], obręb G., gmina [...]. W petitum skargi skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") wskazując, że wykonanie decyzji wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej i nieodwracalnej szkody dla środowiska naturalnego, a także osób, które są właścicielami, użytkownikami wieczystymi, najemcami lub mieszkańcami nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania przyszłej inwestycji. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli merytoryczne zarzuty względem zaskarżonej decyzji. Wskazali, że organy rozstrzygające w sprawie nie uwzględniły wszystkich czynników i uciążliwości dla środowiska związanych ze spornym przedsięwzięciem, w szczególności skumulowanego oddziaływania planowanej inwestycji z budowaną drogą powiatową. Dla wskazanej inwestycji została wydana decyzja środowiskowa nr [...], z której wynika, że oddziaływanie na tereny mieszkaniowe samej drogi powiatowej są na granicy dopuszczalnych, a zatem konieczne jest wykonanie obliczeń dla obydwu inwestycji łącznie. W zaskarżonej decyzji zaniżono także oddziaływanie inwestycji w zakresie hałasu. Popełniono również błąd przy obliczaniu emisji zanieczyszczeń spowodowanych przez samochody, albowiem w zaskarżonej decyzji przyjęto zbyt krótką trasę dojazdu [...] (kończy się przed wjazdem na parking), a także zaniżono emisję z czterech agregatów prądotwórczych. Dodatkowo wskazano, że ul. [...] jest drogą o nawierzchni gruntowej, wobec czego ruch ciężarówek będzie powodował pylenie. Będzie z niej korzystać samochody korzystające z [...] miejsc parkingowych i [...] doków dla samochodów ciężarowych. Z tej drogi korzystają natomiast także małe dzieci idące na przystanek. Zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi jest więc oczywiste. Skarżący zarzucili, że organy nie uwzględniły wszystkich uciążliwości dla środowiska, a inwestycja nie może być nadmiernie uciążliwa dla środowiska, w tym dla ego ważnej części, czyli ludzi żyjących w pobliżu planowanej inwestycji. Planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W celu zajęcia merytorycznego stanowiska wobec żądania strony skarżącej koniecznym jest odwołanie się do treści art. 61 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, w myśl § 3 tego przepisu, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominował dotychczas pogląd, że nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej na podstawie art. 61 § 1 P.p.s.a., albowiem przepis ten znajduje zastosowanie do aktu wywołującego skutki materialnoprawne, a decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wywołuje przede wszystkim skutki formalnoprawne. Tym niemniej, w dniu [...] maja 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływaniach na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 784; dalej: "ustawa nowelizująca"), która wprowadziła szereg zmian do ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 247; dalej: "u.u.i.ś."), w tym na mocy art. 1 pkt 3 dodała do tej ustawy m.in. art. 86f. Zgodnie z art. 86f ust. 1 u.u.i..ś., do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Artykuł 86f ust. 1 u.u.i.ś. należy postrzegać jako lex specialis w stosunku do przesłanek określonych w art. 61 ust. 3 P.p.s.a. Choć literalna wykładnia wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że trudnymi do odwrócenia skutkami są wszelkie następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, zdaniem Sądu wyładnia funkcjonalna i celowościowa wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że obowiązkiem Sądu jest ocena następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko w kontekście tego, czy stanowią one trudne do odwrócenia skutki w rozumieniu art. 61 ust. 3 P.p.s.a. Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy, projekt ten stanowi realizację zobowiązania, jakiego Rząd Rzeczypospolitej Polskiej (RP) podjął się w odpowiedzi na uzasadnioną opinię Komisji Europejskiej (KE) z dnia 7 marca 2019 r. (naruszenie nr 2016/2046), skierowaną do Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w sprawie uchybienia zobowiązaniom określonym w art. 11 ust. 1 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 20011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. W przedstawionej opinii KE sformułowała zarzuty niewłaściwej transpozycji dyrektywy EIA w zakresie art. 11 ust. 1 i 3, tj. regulacji dotyczących dostępu do wymiaru sprawiedliwości. (...) Rozwiązanie wprowadzane w nowym art. 86f ustawy zapewni możliwość stosowania przez sądy administracyjne środków tymczasowych w stosunku do ostatecznych decyzji środowiskowych. Podział procesu uzyskiwania zezwolenia na inwestycję determinuje konieczność określenia przesłanki szczególnej w stosunku do przesłanek określonych w art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która stanowić będzie dla sądów administracyjnych podstawę do wstrzymywania decyzji środowiskowej. W obecnym stanie prawnym, w sytuacji wnioskowania przez skarżących do sądu administracyjnego o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej, sądy odmawiają wstrzymania ich wykonania z przyczyn formalnych. W tym zakresie sądy prezentują jednolite stanowisko, według którego wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej na podstawie P.p.s.a. nie jest możliwe. Art. 61 § 3 P.p.s.a. dotyczy bowiem sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne, natomiast skutków takich zasadniczo nie wywołuje decyzja środowiskowa, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Etap egzekwowania decyzji środowiskowej przeniesiony jest dopiero na etap, w którym jest realizowane przedsięwzięcie na podstawie decyzji, która nie uwzględnia decyzji środowiskowej. Wobec powyższego, realizując założenia dyrektywy EIA, oparte na postanowieniach Konwencji z Aarhus, zgodnie z którymi należy zapewnić skuteczne środki zaradcze, włączając w to, jeśli okaże się to potrzebne, wstrzymanie wykonania kwestionowanego działania (...) – art. 9 ust. 4, w celu umożliwienia stosowania środka tymczasowego w stosunku do decyzji środowiskowej, w projekcie ustawy zdefiniowano trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z art. 86f ust. 1 projektu ustawy przez skutki te należy rozumieć następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano skarżoną decyzję (por. druk sejmowy nr 939; www.sejm.gov.pl). Z powyższego wynika, że intencją ustawodawcy nie było stworzenie regulacji obligującej sądy administracyjne do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji środowiskowej każdorazowo w przypadku złożenia wniosku w tym zakresie, ale o otwarcie drogi do merytorycznego rozpoznawania takich wniosków, choć decyzja środowiskowa nie wywołuje skutków materialnoprawnych. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę treść art. 61 ust. 3 P.p.s.a. w zw. z art. 86f ust. 1 u.u.i.ś. uznać należy, że skutkami w rozumieniu art. 61 ust. 3 P.p.s.a. są następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać, a ocenie Sądu podlega kwestia, czy wskazane przez wnioskodawcę skutki są skutkami trudnymi do odwrócenia. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie aktualne pozostaje bowiem wyrażane na tle art. 61 ust. 3 P.p.s.a. stanowisko, że z uwagi na fakt, że wstrzymanie wykonania decyzji uzależnione jest od złożenia wniosku przez stronę skarżącą, uwzględnienie wniosku uzależnione jest od staranności jego sporządzenia. W sytuacji, gdy strona nie wskazuje we wniosku okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji lub postanowienia, nie można przenosić całego ciężaru poszukiwania tych okoliczności na sąd. Wskazana powyżej nowelizacja nie wpływa również na charakterystykę przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W dalszym ciągu przez znaczną szkodę należy rozumieć taką szkodę majątkową oraz niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II OZ 1026/12 i z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1841/12.). Trudne do odwrócenia skutki natomiast, to takie prawne lub faktyczne konsekwencje, które powodują trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego następuje tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II OZ 990/12 i z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt I GSK 1251/12). W rozpoznawanej sprawie skarżący podnieśli ogólnikowo, że wykonanie decyzji wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej i nieodwracalnej szkody dla środowiska naturalnego, a także osób, które są właścicielami, użytkownikami wieczystymi, najemcami lub mieszkańcami nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania przyszłej inwestycji. Tym samym z wniosku w istocie nie wynika z jakiego powodu - zdaniem strony skarżącej - wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest konieczne. Skarżący nie wykazali konkretnych zdarzeń czy okoliczności, które potwierdziłyby, że w stosunku do nich lub środowiska naturalnego wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Skarżący zakwestionowali natomiast zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia, choć przeświadczenie strony o tym, iż decyzja lub postanowienie są merytorycznie niesłuszne i naruszają prawo, nie stanowi przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt FZ 358/04). Skarżący nie skonkretyzowali także jednoznacznie jakie następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko ich zdaniem mogą spowodować trudne do odwrócenia skutki. Lektura uzasadnienia zarzutów skargi pozwala jednak na przyjęcie, że skarżący identyfikują możliwość powstania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 ust. 3 P.p.s.a. ze zwiększeniem poziomu hałasu w okolicy, a także zwiększeniem zanieczyszczenia powietrza związanym ze wzmożonym ruchem samochodów. W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że zdaniem Sądu niewątpliwie zwiększenie poziomu hałasu w okolicy stanowi następstwo wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia stosownie do treści art. 86f ust. 1 u.u.i.ś., jednakże nie można uznać go za następstwo niosące za sobą trudne do odwrócenia skutki w rozumieniu art. 61 ust. 1 P.p.s.a. Zwiększenie poziomu hałasu jest bowiem sytuacją w pełni odwracalną, natomiast wnioskodawca nie wskazał, że zwiększenie poziomu hałasu w okolicy spowoduje zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi albo trwale wpłynie negatywnie na środowisko. Skutkiem większości planowanych inwestycji jakich jak zakłady produkcyjne i hale magazynowe jest przy tym wzrost poziomu hałasu w okolicy. To samo tyczy się argumentacji dotyczącej potencjalnego zwiększenia zanieczyszczenia powietrza przez wzmożony ruch samochodów (pylenie). Niewątpliwie zwiększenie zanieczyszczenia powietrza przez wzmożony ruch samochodów stanowi następstwo wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia stosownie do treści art. 86f ust. 1 u.u.i.ś., jednakże w realiach rozpoznawanej sprawy nie można uznać go za następstwo niosące za sobą trudne do odwrócenia skutki w rozumieniu art. 61 ust. 1 P.p.s.a., które mogłyby wpłynąć na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a. Dodatkowo Sąd zauważa, że z akt sprawy nie wynika, aby powstanie spornej inwestycji wiązało się przykładowo, ze zniszczeniem szaty roślinnej i wycinką drzew lub zagrażało siedliskom gatunków zwierząt objętych ochroną, albo też aby realizacja planowanej inwestycji niosła za sobą ryzyko wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, co niewątpliwie stanowiłoby o wystąpieniu w sprawie następstwa niosącego za sobą trudne do odwrócenia skutki. Sąd miał również na uwadze, że wydanie zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone obligatoryjnymi uzgodnieniami z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w P. oraz Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w P., które są organami wyspecjalizowanymi w zakresie swoich kompetencji. Na tym etapie postępowania prawidłowość dokonanych uzgodnień nie może być przy tym kwestionowana. Kontrola legalności zaskarżonego przez stronę skarżącą rozstrzygnięcia w zakresie jego zgodności z przepisami prawa będzie mogła się odbyć dopiero na etapie merytorycznego rozpoznawania sprawy przez Sąd. Oparcie wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności rozstrzygnięcia z prawem, a zwłaszcza orzeczenie Sądu w tym zakresie, niweczyłoby sądową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 61 § 3 i 5 w zw. z art. 16 § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. /-/ E. Podrazik