II SA/Po 4566/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński (spr.) Sędzia NSA Grażyna Radzicka Asesor sąd. Karol Pawlicki Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2004r. sprawy ze skarg 1) G. S., 2) Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2001r. Nr [...] w przedmiocie opłaty za niezabudowanie gruntu ; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Zarządu Miasta P. z dnia [...] lipca 2001r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane. /-/ K. Pawlicki /-/ A. Zieliński /-/ G. Radzicka Decyzją z dnia [...] lipca 2001r., nr [...] Zarząd Miasta P. na podstawie art. 104 kpa. oraz art. 63 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000r., nr 46 poz. 543 z późn. zm.) orzekł o naliczeniu dodatkowej opłaty rocznej w wysokości [...] zł. z tytułu nie zabudowania w określonym w umowie terminie nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym Państwa Z. N. i G. S. , położonej w P. przy ul. [...]. Organ I instancji wskazał, że § 5 umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, zawartej w dniu [...] października 1989r., na podstawie której B. i S. W. otrzymali w użytkowanie wieczyste działkę nr [...], przewidywał obowiązek zabudowy działki w ciągu 5 lat od dnia oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, tj. do [...] października 1994r. Organ zwrócił uwagę, że prawo użytkowania wieczystego w/w działki było dwukrotnie przenoszone – w 1996r. działkę nabyli Państwo T.P.i J. C. , a w 1999r. Państwo Z. N. i G. S.. Pomimo tego organ stwierdził, że w związku z nie zabudowaniem działki w wyznaczonym w umowie terminie zasadne jest obciążenie użytkowników wieczystych dodatkową opłatą roczną, zgodnie z art. 63 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stan działki został potwierdzony wizją lokalną w dniu [...] października 2000r. Z. N. i G. S. i oświadczyli wówczas, że są w trakcie przygotowań do rozpoczęcia budowy. W odwołaniu od decyzji Zarządu Miasta Z. N. i G. S. podnieśli, że zgodnie z treścią księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości działka nie wykazuje obciążeń i ograniczeń. Odwołujący się wskazali również na fakt, że nie zostali powiadomieni o treści pierwotnej umowy o przekazaniu gruntu w użytkowanie wieczyste z 1989r. ani też o wszczętym w 1997r. postępowaniu w sprawie rozwiązania umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i naliczenia opłat dodatkowych za nie zabudowanie działki w terminie określonym w umowie. Odwołujący się zaznaczyli także, że zaraz po zakupie gruntu rozpoczęli starania o uzyskanie pozwolenia na budowę, które zostało wydane dopiero [...] lipca 2000r., przy czym dom na działce został już wybudowany. Decyzją z dnia [...] października 2001r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy na podstawie art. 1 i 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001r., nr 79 poz. 856 z późn. zm.), art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa. oraz art. 63 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000r., nr 46 poz. 543 z późn. zm.). Organ II instancji podniósł, że Odwołujący się oświadczyli przy zawieraniu umowy, że znany jest im stan prawny działki, wobec czego należy wnosić, że wiedzieli oni o terminie zabudowy. W uzasadnieniu decyzji wskazano również na okoliczność, że wymierzenie sankcji finansowej z powodu nie zabudowania działki jest uznaniową decyzją organu administracji, która została podjęta na podstawie ustawy z uwagi na ewidentną opieszałość użytkownika. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło też, że Odwołujący się nie skorzystali z możliwość złożenia wniosku o przedłużenie terminu do zabudowy nieruchomości, co zdaniem organu II instancji jeszcze wyraźniej podkreśla zasadność nałożenia dodatkowej opłaty. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Z. N. i G. S. przytoczyli swe dotychczasowe argumenty i podnieśli dodatkowo, że zaraz po otrzymaniu w październiku 2000r. informacji o istniejącym postępowaniu administracyjnym dotyczącym naliczenia opłaty dodatkowej, złożyli wniosek o ponowne wyznaczenie terminu zabudowy działki. Skarżący podkreślili także bezzasadność zarzutu opieszałości, jaki postawiło im Kolegium, jako że dom został wybudowany w terminie zakreślonym w pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swą dotychczasowa argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Organy I i II instancji przekroczyły w przedmiotowej sprawie granice uznania administracyjnego i dopuściły się naruszenia art. 7, 8 i 9 kpa. Nie ulega wątpliwości, ze zgodnie z art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000r., nr 46 poz. 543 z późn. zm.) właściwy organ w drodze decyzji może ustalić dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, w razie niedotrzymania przez niego terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie wieczyste. Wysokość dodatkowej opłaty rocznej wynosi 10 % wartości nieruchomości określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu zagospodarowania nieruchomości, przy czym za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10% tej wartości. Ustawa przewiduje jednocześnie w art. 62 ust. 4 możliwość przedłużenia terminu zagospodarowania nieruchomości na wniosek użytkownika wieczystego, jeśli termin ten nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika. Dodatkowo art. 63 ust. 1 stanowi, że w razie niedotrzymania omawianych terminów organ może sam wyznaczyć termin dodatkowy. W przedmiotowej sprawie termin zagospodarowania nieruchomości został określony w § 5 umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntów państwowych, zawartej w formie aktu notarialnego dnia [...] października 1989r. pomiędzy Wydziałem Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego a Państwem B. i S. W. . Termin ten wynosił 5 lat od dnia oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Pierwsze postępowanie w sprawie rozwiązania umowy i naliczenia opłat dodatkowych za nie zabudowanie działki w terminie określonym w umowie zostało wszczęte [...] czerwca 1997r. pod rządami nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. (t.j. Dz.U. z 1991r., nr 30, poz. 127 z późn. zm.). Użytkownikami wieczystymi były już jednak wtedy inne osoby - Państwo T. P. i J. C. Niezakończone wówczas ostateczną decyzją postępowanie zostało podjęte ponownie w 2000r. wobec kolejnych osób uprawnionych – Państwa Z. N. i G. S., którzy [...] sierpnia 2000r. nabyli w formie aktu notarialnego prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Pozwolenie na budowę otrzymali dnia [...] lipca 2000r. Budowa została rozpoczęta w maju 2001r. i do czasu wydania decyzji w I instancji została zakończona. Decyzje wydawane na podstawie art. 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami są przykładem uznania administracyjnego. Decyzje takie podlegają kontroli jedynie pod względem zgodności z prawem a nie celowości wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Sąd musiał zatem zbadać, czy w przedmiotowej sprawie dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Należy przy tym pamiętać, że swoboda organu administracji ograniczona jest tym, że organ stosujący prawo zobowiązany jest mieć na względzie "interes społeczny i słuszny interes obywateli" w rozumieniu art. 7 kpa. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja Zarządu Miasta P. nie spełniają wymogów, jakie stawiane są decyzjom uznaniowym przez ustawodawcę. Organy I i II instancji nakładając na Skarżących dodatkową opłatę nie wzięły w ogóle pod uwagę specyficznej sytuacji faktycznej w przedmiotowej sprawie, a mianowicie aż dwukrotnego przeniesienia prawa do użytkowania wieczystego nieruchomości. Uwzględnienia tej okoliczności, która bez cienia wątpliwości musiała wpłynąć na realną możliwość zabudowy działki przez Skarżących, wymagał zarówno interes społeczny jak i słuszny interes obywateli – stron. Nie można przejść także do porządku dziennego nad faktem, że Skarżący w żadnym momencie postępowania nie zostali wyraźnie pouczeni o przewidzianej w art. 62 ust. 4 cyt. ustawy możliwości złożenia wniosku o przedłużenie terminu do zagospodarowania nieruchomości, w szczególności gdy – jak w niniejszej sprawie – niedotrzymanie tego terminu nie nastąpiło z winy Skarżących. Warto też przy okazji zauważyć, że Skarżący zagospodarowali działkę w ciągu nieco ponad roku od uzyskania pozwolenia na budowę, w związku z czym zarzut opieszałości stawiany nowym nabywcom gruntu przez organ jest całkowicie bezzasadny. Zdumienie budzi przede wszystkim fakt, że o możliwości złożenia przez Skarżących wniosku o przedłużenie terminu do zagospodarowania działki mowa jest jedynie w korespondencji wewnętrznej między organami administracji (pismo z dnia [...].07.2001r., nr [...]), w której stwierdza się, że Skarżący nie złożyli odpowiedniego wniosku, mimo że zaistniały ku temu przesłanki. Organy administracji były bezwzględnie zobowiązane pouczyć stronę o tej możliwości tak jak wymaga tego art. 9 kpa. Niedopełnienie tego obowiązku, jak i rażące zignorowanie indywidualnych przesłanek w niniejszej sprawie stanowią naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 8 i 9 kpa. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji. /-/ K. Pawlicki /-/ A. Zieliński /-/ G. Radzicka MarK