II SA/Po 457/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 z późn. zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") nakazał L. M. rozbiórkę budynku gołębnika o wymiarach w planie 12,60 m x 2,80 m, położonego na działce nr [...], przy ul. B. w S., Gmina T. P. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2010 r. ustalono, iż w tylnej części działki nr [...], równolegle do granicy z działką nr [...], zrealizowany jest budynek gołębnika typu holenderskiego. Jest to budynek o konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym, ustawiony na bloczkach betonowych. Obiekt ma wymiary w planie 12,60 m x 2,80 m i służy do hodowli gołębi. Dach obiektu budowlanego przewieszony od strony działki nr [...] tworzy wiatę użytkowaną jako drewutnia i przylega do budynku ustawionego w granicy działki. Według oświadczenia inwestora gołębnik powstał w 2006 r. bez pozwolenia na budowę. Organ I instancji ustalił ponadto, że działka nr [...] jest działką budowlaną, dla której miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy T. P. z dnia [...] czerwca 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Poz. Nr 14 poz. 147), przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W konsekwencji zastosowanie w rozpatrywanej sprawie powinien znaleźć art. 28 powołanej ustawy – Prawo budowlane, skoro powierzchnia zabudowy gołębnika wynosi 35,28 m2, co z kolei oznacza, że do jego realizacji niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Jednocześnie wbrew twierdzeniom inwestorów, zastosowania w rozpatrywanej sprawie nie mógł znaleźć art. 29 ust. 1 pkt 24 cytowanej ustawy, gdyż obiekt tam wymieniony należy rozebrać po zakończeniu inwestycji. Jeżeli inwestorzy tego nie zrobili, nie mogą dalej użytkować budynku, gdyż przestaje on wtedy pełnić swoją funkcję jako zaplecze budowy i staje się samowolą budowlaną. Organ I instancji uzyskał ponadto pismo Urzędu Gminy T. P. z dnia [...] listopada 2010 r., w którym stwierdzono, iż plan miejscowy dopuszcza lokalizowanie na rozważanym terenie budynków garażowo-gospodarczych parterowych z dachami o nachyleniu do 20°i o maksymalnej powierzchni zabudowy do 40 m2. Plan miejscowy nie dopuszcza natomiast na rozważanym terenie prowadzenia działalności gospodarczej, z wyjątkiem wbudowanej w obiektach mieszkalnych i nieuciążliwej. Wobec tego postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. nałożono na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej. W odpowiedzi inwestorzy złożyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dostarczyli projekt budowlany w czterech egzemplarzach. Nie przedłożyli natomiast zaświadczenia o zgodności przedmiotowego gołębnika z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na istniejące w tej mierze wątpliwości inwestorzy wystąpili o zmianę wspomnianego planu miejscowego, przy czym z pisma Urzędu Gminy T. P. z dnia [...] marca 2011 r. wynikało, że wniosek inwestora został pozytywnie zaopiniowany. Następnie pismem z dnia [...] lutego 2013 r. Rada Gminy T. P. poinformowała o zmianie planu miejscowego. Organ I instancji ustalił przy tym, że współwłaścicielka działki nr [...] T. M. zmarła, a spadek po niej nabył T. M., który został wobec tego uznany za stronę postępowania. W konsekwencji pismem z dnia [...] marca 2013 r. wezwano inwestorów do przedłożenia dokumentów, o jakich mowa w postanowieniu z dnia [...] listopada 2010 r. W szczególności organ I instancji zauważył, że budynek opisany w przedłożonym wcześniej projekcie budowlanym jest większy (14,0 m x 2,78 m) od tego, który istnieje na działce. Ponadto z protokołu kontroli i otrzymanej dokumentacji projektowej wynika, że budynek usytuowany jest w odległości 2 m od granicy działki sąsiedniej, co narusza z kolei § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 z późn. zm.). Na powyższe wezwanie nie wpłynęły do organu I instancji wymagane dokumenty. Wobec tego pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. ponownie wezwano inwestorów do wypełnienia nałożonego na nich obowiązku. W dniu [...] lipca 2013 r. inwestorzy oświadczyli, że przedmiotowy budynek zostanie dostosowany do przepisów prawa miejscowego i warunków technicznych. Jednocześnie organ I instancji uzyskał informację, że zmiana planu miejscowego została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 13 maja 2013 r. W konsekwencji pismem z dnia [...] września ponownie wezwano inwestorów do przedłożenia niezbędnej dokumentacji. Niemniej pełnomocnik inwestorów w dniu [...] października 2013 r. stawił się w siedzibie organu I instancji bez wymaganej dokumentacji, oświadczając ponadto, że gołębnik nie spełnia wymogów określonych w przepisach i nie zostanie do nich dostosowany. W dniu [...] listopada 2013 r. przeprowadzono ponowną kontrolę, w wyniku której stwierdzono, że stan faktyczny ustalony w toku poprzedniej kontroli z dnia [...] czerwca 2010 r. nie uległ zmianie. W dniu [...] listopada 2013 r. odbyła się rozmowa telefoniczna z L. M., w trakcie której inwestor oświadczył, że dobrym rozwiązaniem mogłoby być rozebranie przedmiotowego gołębnika i wybudowanie na jego miejscu nowego z zachowaniem przepisów. W tej sytuacji organ I instancji uznał, że inwestorzy nie przedłożyli wszystkich dokumentów wymienionych w postanowieniu z dnia [...] listopada 2010 r., wobec czego konieczne stało się orzeczenie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego gołębnika. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. T. M. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., wskazując w uzasadnieniu, że nie został wezwany do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów, co z kolei stanowiło naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. L. M. – reprezentowany przez M. G. – również odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w postanowieniu z dnia [...] listopada 2010 r. organ I instancji wzywał inwestorów do przedłożenia projektu budowlanego, a nie inwentaryzacji istniejącego budynku gospodarczego. Zaznaczył przy tym, że w przedłożonym projekcie budowlanym gołębnik został powiększony o przedsionek o wymiarach 1,40 m x 2,78 m. Skarżący wskazał, że po uchwaleniu zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego organ I instancji kierował wezwania o przesłanie dokumentacji stwierdzającej dostosowanie budynku do przepisów prawa miejscowego. Wykonanie tego obowiązku nie było jednak możliwe, gdyż nie można stwierdzić czegoś, co nie zostało wykonane. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie dotyczy budynku gołębnika, którego inwestorami byli T. i L. M. Powyższy obiekt budowlany stanowi budynek i został zrealizowany w 2006 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W konsekwencji wdrożyć należało postępowanie naprawcze z art. 48-49 ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji trafnie przy tym nałożył obowiązek dostarczenia odpowiednich dokumentów najpierw na T. i L. M., a następnie (po śmierci T. M.) tylko na L. M. Niemniej w ocenie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego dopiero wykonanie obowiązków nałożonych w postanowieniu wydanym na mocy art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane otwiera organom nadzoru budowlanego drogę do badania projektu budowlanego. W kontekście rozpatrywanej sprawy oznacza to, że organ I instancji powinien wziąć pod uwagę zmianę stanu prawnego działki nr [...], wynikającą ze śmierci jednego z jej współwłaścicieli. Konieczne jest bowiem obecnie uzyskanie oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane także od następcy prawnego T. M. Podobnie przesłanie tekstu uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być równoznaczne z zaświadczeniem Wójta Gminy T. P. o zgodności przedmiotowej budowy z ustaleniami tego planu. Oznacza to w konsekwencji, że działania organu I instancji odnośnie oceny prawidłowości projektu budowlanego, abstrahując od ich nieprawidłowej formy, były przedwczesne, gdyż podejmowano je mimo niewykonania przez inwestora wszystkich obowiązków wymienionych w postanowieniu z dnia [...] listopada 2010 r. Jednocześnie organ II instancji wyjaśnił, że projekt budowlany ma obejmować docelowy obiekt budowlany i dopiero pozwolenie na wznowienie robót budowlanych pozwoli inwestorowi na doprowadzenie stanu istniejącego do stanu określonego w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył przy tym, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien najpierw wezwać inwestora do przedłożenia wszystkich wymaganych dokumentów, a dopiero następnie przystąpić do oceny projektu budowlanego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. L. M. zaskarżył wyżej opisaną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zgadza się z rozstrzygnięciem organu II instancji, natomiast kwestionuje samo uzasadnienie tej decyzji. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nieprecyzyjnie określił, co ma być przedmiotem analizy Wójta Gminy T. P. przy wydawaniu zaświadczenia o zgodności gołębnika z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powstaje bowiem pytanie, czy ma to być projekt budowlany, czy inwentaryzacja budowlana odzwierciedlająca stan obecny, czy budynek doprowadzony do stanu zgodnego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd orzeka w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami, ani podstawą prawną. Na wstępie trzeba zauważyć, że z protokołu kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p., przeprowadzonej w dniu [...] września 2010 r., znak [...], wynika, iż na działce nr [...] zlokalizowany jest gołębnik o wymiarach 12,60 m x 2,80 m o konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym, ustawiony na bloczkach betonowych (k. 12-13 akt adm. organu I instancji). Dach tego obiektu przewieszony jest od strony działki nr [...] i tworzy wiatę użytkowana jako drewutnia, a nadto przylega do budynku położonego w granicy działek. Z powyższego protokołu wynika zarazem, że inwestorzy, T. i L. M., zrealizowali powyższy obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę w 2006 r. Opis przedmiotowego gołębnika potwierdza również protokół kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2013 r., znak [...] (k. 107-108 akt adm. organu I instancji). Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wynika przy tym z art. 3 pkt 7 cytowanej ustawy, przez roboty budowlane rozumie się w szczególności budowę, która z kolei oznacza w świetle 3 pkt 6 tejże ustawy wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Nie ulega zatem wątpliwości, że roboty budowlane, w wyniku których powstał omawiany gołębnik, powinny być zakwalifikowane jako budowa, co w konsekwencji oznacza, że do ich przeprowadzania konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Wprawdzie z notatki służbowej z dnia [...] września 2010 r. wynika, że T. i L. M. początkowo twierdzili, iż w świetle art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy wydanie takiej decyzji nie było wymagane, skoro ich działka ma charakter siedliskowy (k. 18 akt adm. organu I instancji). Argument ten nie jest jednak trafny, gdyż działka nr [...], zgodnie z informacją z rejestru gruntów z dnia [...] września 2010 r. (k. 4 akt adm. organu I instancji), stanowi działkę budowlaną. Podobnie wywody inwestorów, zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz opisane w notatce służbowej z dnia [...] stycznia 2011 r. (k. 40, 48 akt adm. organu I instancji), według których poruszany gołębnik stanowił zaplecze budowy budynku mieszkalnego na ich posesji i na mocy art. 29 ust. 1 pkt 24 tejże ustawy nie wymagał pozwolenia na budowę, nie zasługiwały na uwzględnienie. Wprawdzie wedle powołanego przepisu takiej decyzji nie wymaga budowa m.in. obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych. Niemniej wraz z zakończeniem inwestycji, gdy obiekt budowlany, o jakim mowa w przytoczonym przepisie, przestaje pełnić swą dotychczasową funkcję zaplecza budowy, staje się on już samowolą budowlaną, jeżeli nie zostanie rozebrany. Tym samym należy uznać, że realizacja przedmiotowego gołębnika wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którym nie legitymował się jednak żaden z inwestorów. Organy administracji publicznej trafnie zatem przyjęły, że niezbędne w niniejszej sprawie jest wdrożenie postępowania naprawczego z art. 48 powołanej ustawy. Jak wynika natomiast z art. 48 ust. 1 cytowanej ustawy, właściwy organ co do zasady nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Niemniej w celu złagodzenia surowości tej sankcji ustawodawca dopuszcza możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 2 wymienionej ustawy, jeżeli budowa (1) jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, oraz (2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i na mocy art. 48 ust. 3 tejże ustawy nakłada na inwestora obowiązek dostarczenia dokumentów pozwalających na doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy najpierw zauważyć, że co do zasady słusznie organ II instancji wskazał na potrzebę przedłożenia przez inwestora (1) oświadczenia T. M. o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane i (2) zaświadczenia Wójta Gminy T. P. o zgodności omawianego gołębnika z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. W wyniku śmierci T. M., będącej jednym ze współwłaścicieli działki nr [...], niezbędne stało się uzyskanie zgody jej następcy prawnego na legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej. Oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia [...] stycznia 2011 r. nie odzwierciedlają bowiem aktualnego, znanego organom administracji publicznej, stanu prawnego rozważanej nieruchomości (k. 46-47 akt adm. organu I instancji). Jednocześnie zaświadczenie Wójta Gminy T. P. z dnia [...] lutego 2011 r., znak [...] (k. 49 akt adm. organu I instancji), które ewentualnie mogłoby być uznane za zaświadczenie w przedmiocie zgodności samowoli budowlanej z przepisami planistycznymi, utraciło również swoją aktualność w związku ze zmianą planu miejscowego, dokonaną uchwałą nr [...] Rady Gminy T. P. z dnia [...] lutego 2013 r. (k. 71-80 akt adm. organu I instancji). Samo dołączenie do akt sprawy tekstu powyższej uchwały nie czyni natomiast zadość wymogowi uzyskania stosownego zaświadczenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, wskazanemu expressis verbis w art. 48 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy. Nie negując jednak trafności tych uwag, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, w świetle którego w toku postępowania legalizacyjnego organy nadzoru budowlanego dokonują najpierw jedynie formalnej kontroli dokumentacji przedłożonej przez inwestora, a dopiero po jej pozytywnym zakończeniu przystępują do merytorycznej oceny tych dokumentów. Nie ulega wątpliwości, że legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa tylko w przypadku spełnienia wszystkich wymogów, o jakich mowa w art. 48 ust. 2 i 3 powołanej ustawy. Nie oznacza to jednak, że ustawodawca przewiduje w tych przepisach bezwzględną kolejność dokonywania najpierw weryfikacji formalnej, a dopiero następnie merytorycznej dokumentacji złożonej przez inwestora. Ustawodawca przesądza jedynie, że przed wydaniem postanowienia z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane niezbędne jest zbadanie, czy zachodzą przesłanki z art. 48 ust. 2 tejże ustawy. Wśród tych przesłanek nie wprowadza się natomiast żadnej hierarchii, ani nie przyznaje się jednej z nich pierwszeństwa. Kwestia zgodności samowoli budowlanej z przepisami planistycznymi jest równoważna kwestii zgodności tej samowoli z przepisami techniczno-budowlanymi. Uwaga ta ma istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie. Jak wynika bowiem z powołanych wcześniej protokołów kontroli z dnia [...] września 2010 r. i [...] listopada 2013 r., przedmiotowy gołębnik oddalony jest od granicy sąsiedniej działki nr 62/66 o 2,0 m. W myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 z późn. zm.), budynek na działce budowlanej należy sytuować co do zasady w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż (1) 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy albo (2) 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Nie ulega zatem wątpliwości, że powyższe wymagania nie zostaną spełnione w rozpatrywanej sprawie, podobnie jak wymogi z § 12 ust. 3 pkt 1 i 4 rozporządzenia – z uwagi na długość ściany gołębnika równoległej do granicy działki oraz szerokość frontu działki skarżącego. Należy też zauważyć, że w przedłożonym projekcie budowlanym z grudnia 2010 r. odległość gołębnika od granicy z działką 62/66 nie ulega zmianie, nadto planuje się jego powiększenie, poprzez zwiększenie jego długości. W konsekwencji stanowisko prezentowane przez organ II instancji nie tylko nie znajduje dostatecznego oparcia normatywnego w art. 48 ust. 2 i 3 powołanej ustawy, lecz nadto wydaje się nie do pogodzenia z wymogami ekonomii postępowania. Może ono bowiem prowadzić do sytuacji, w której organ administracji publicznej byłby zobowiązany do wezwania inwestora do złożenia niezbędnych dokumentów, mając przy tym świadomość, że legalizacja samowoli budowlanej jest wykluczona z uwagi na jej niezgodność z przepisami technicznymi. Taki zabieg byłby natomiast jedynie przejawem nadmiernego formalizmu. Konkluzja ta potwierdza wcześniejsze wywody, w świetle których organy nadzoru budowlanego dokonują równoczesnej oceny formalnej i merytorycznej dokumentów złożonych przez inwestora, tak by bez zbędnej zwłoki doprowadzić wykrytą samowolę budowlaną do stanu zgodnego z prawem. Na marginesie należy jeszcze dodać, że w konsekwencji stanowiska zajętego przez organ II instancji, nie poczynił on żadnych własnych rozważań co do zgodności samowoli budowlanej z przepisami techniczno-budowlanymi, mimo że zagadnienie to było podnoszone przez organ I instancji w toku postępowania – wezwanie z dnia [...] września 2013 r. i decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...] (k. 99, 114-117 akt adm. organu I instancji). Nie ulega zatem w ocenie Sądu wątpliwości, że działanie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszało art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Tymczasem stanowisko organu II instancji prowadzi do niepotrzebnych komplikacji i potencjalnych opóźnień w postępowaniu w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej. Jednocześnie należy zauważyć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dotychczasowe rozważania prowadzą natomiast do wniosku, że wymieniony tryb został przedwcześnie zastosowany w rozpatrywanej sprawie. Organ I instancji nie uzyskał wprawdzie oświadczenia T. M. o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane i zaświadczenia Wójta Gminy T. P. o zgodności przedmiotowej samowoli budowlanej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niemniej dokumenty te mogły być pozyskane we własnym zakresie przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Tym bardziej, że organ ten może na mocy art. 136 k.p.a. przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo ewentualnie zlecić przeprowadzenie tych czynności organowi, który wydał decyzję. Konkluzja ta pozostaje zarazem w zgodzie z zasadą szybkości postępowania z art. 12 § 1 k.p.a. i zasadą dwu instancyjności postępowania z art. 15 k.p.a. Odnosząc się do argumentacji zaprezentowanej w skardze z dnia [...] kwietnia 2014 r. (k. 3-4 akt sądowych), Sąd pragnie wskazać, że przedmiotem analizy w toku postępowania legalizacyjnego jest co do zasady jedynie docelowy obiekt budowlany. Postępowanie to ma bowiem na celu zbadanie, czy roboty budowlane, mimo ich samowolnego wykonania, odpowiadają prawu, a jeśli nie – czy możliwe jest ich doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w innym sposób niż poprzez przywrócenie do stanu poprzedniego, w szczególności poprzez wydanie nakazu rozbiórki. Dlatego też istotny jest przede wszystkim obiekt budowlany, który ma być zalegalizowany, a więc z uwzględnieniem ewentualnych prac zmierzających do dostosowania go do wymogów prawa. Sąd pragnie zarazem podkreślić, że w tej mierze uwagi organu II instancji były dostatecznie jasne i nie zostały one skutecznie zakwestionowane. W tej sytuacji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] (k. 34-37 akt adm. organu II instancji), na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 48 ust. 2 i 3 powołanej ustawy – Prawo budowlane oraz art. 12 § 1 k.p.a., art. 15, art. 136 i art. 138 § 2, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji publicznej powinien ocenić dokumentację złożoną przez inwestora zarówno z formalnego, jak i merytorycznego punktu widzenia. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.