II SA/Po 458/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę Decyzją z dnia [...] 2017 r., [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpoznaniu odwołania Z. L., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] 2016 r., [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Organ odwoławczy skorygował decyzję Inspektora Powiatowego jedynie w części wskazanej podstawy prawnej. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Pismem z dnia [...] r. M. K., zamieszkała przy ul. [...] w [...], gmina [...] wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o sprawdzenie prawidłowości zabudowy korytarza klatki schodowej należącej do współwłaścicieli budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] oraz sprawdzenia prawidłowości podłączenia instalacji gazowej pod względem wentylacji (k. 1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Podanie przekazano do organu właściwego – to jest Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (k. 4 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dnia [...] 2016 r. przeprowadzono na nieruchomości kontrolę obiektu budowlanego. W jej trakcie stwierdzono, że na działce [...] w [...] przy ul. [...] zlokalizowany jest budynek 5 lokalowy z lat 60 tych. Został on zrealizowany jako parterowy z poddaszem użytkowym. W środkowej części budynku znajdują się schody prowadzące na poddasze i do wyłazu do przestrzeni międzydachowej. Ustalono dalej, że lokatorka lokalu nr [...] (Z. L. – uw. Sądu) wykonała prace budowlane związane z zabudową podestu na stropie nad parterem w rejonie schodów i wstawiła drugie drzwi na podeście. Drzwi otwierają się do środka, to jest w kierunku ściany zewnętrznej budynku. Drzwi zamykają swobodny dostęp do wyłazu do przestrzeni międzydachowej. Ustalono także, że prace związane z zabudową podestu wykonane były w 2000 r. Oświadczenie w tym zakresie złożyła Z. L., która nadmieniła także, że na każdą prośbę dostępu do wyłazu przez kominiarza, zapewnia ten dostęp. W trakcie kontroli ustalono także, że wykonano w lokalu nr [...] wewnętrzną instalację gazową obsługującą kuchenkę i kocioł centralnego ogrzewania (k. 8 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wezwaniem z dnia [...] 2016 r. Inspektor Powiatowy zobowiązał Z. L. do przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (k. 30 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) . Na powyższe wezwanie Z. L. odpowiedziała pismem z dnia [...] 2016 r. wskazując, że korytarz został zabudowany za zgodą wszystkich współwłaścicieli (k. 48 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] 2016 r. Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r ., poz. 290, obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej "P.b.") nakazał Z. L. doprowadzić do stanu poprzedniego przebudowaną na poziomie poddasza klatkę schodową w budynku przy ul. [...] w [...], gmina [...] (działka [...]) w terminie do [...] 2017 r. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. 2015 r., poz. 1422 ze zm., dalej "r.w.t.") minimalna szerokość użytkowa spocznika w budynkach wielorodzinnych powinna wynosić 1,5 m szerokości. W stanie faktycznym sprawy ze względu na zabudowę podestu na stropie nad parterem w rejonie schodów i ustawienie tam przez skarżącą drugich drzwi na podeście wymagana szerokość spocznika nie została zachowana. Inspektor Powiatowy dodatkowo zwrócił uwagę, że oprócz niezgodności z przepisami technicznymi w sprawie należało zwrócić uwagę także na aspekt prawa do dysponowania przez skarżącą nieruchomością na cele budowlane. Organ – powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych – zaznaczył, że również w trakcie postępowania z art. 51 P.b. niezbędne jest ustalenie, czy inwestor może dysponować nieruchomością. Do skarżącej zostało wystosowane wezwanie do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które zawierałoby zgodę pozostałych właścicieli nieruchomości. Oświadczenie takie nie zostało przedłożone. W odwołaniu Z. L. zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a.") poprzez zaniechanie zebrania materiału dowodowego w zakresie obejmującym zeznania świadków dotyczące okoliczności wykonania przebudowy, w tym zgody pozostałych współwłaścicieli na wstawienie drzwi na klatce schodowej. Skarżąca podkreśliła, że w dacie wstawiania drzwi posiadała zgodę pozostałych współwłaścicieli na zrealizowanie robót na klatce schodowej. Co więcej, pomagał jej nawet sąsiad H. K.. Zdaniem skarżącej organ powinien przeprowadzić przesłuchanie. Decyzją z dnia [...] 2017 r. Inspektor Wojewódzki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 K.p.a., utrzymał decyzję Inspektora Powiatowego w mocy. Uchylił ją jedynie w części dotyczącej podstawy prawnej i w to miejsce powołał art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 (ONSAiWSA z 2011 r. nr 2, poz. 22) ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane stanowi dostateczną podstawę do orzeczenia o doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego. Inspektora Wojewódzki zwrócił zarazem uwagę, że w świetle przywołanej uchwały jako nieprawidłowe należało ocenić wezwanie Z. L. do przedstawienia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. W przedmiotowym postępowaniu to organy są bowiem obowiązane do poczynienia w tym zakresie wyczerpujących ustaleń. Kontynuując ten wątek Inspektor Wojewódzki zauważył, że z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że M. K., będąca współwłaścicielem budynku, nie wyrażała zgody na przeprowadzenie robót budowlanych w dacie ich wykonywania, jak również aktualnie podtrzymuje swoje stanowisko (wskazują na to pisma M. K. z dnia [...] 2016 r. oraz z dnia [...] 2016 r.). Oznacza to, w ocenie organu, że Z. L. nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do tego konieczna byłaby bowiem zgoda wszystkich współwłaścicieli. Dodatkowo Inspektor Wojewódzki potwierdził stanowisko Inspektora Powiatowego, że zrealizowana zabudowa klatki schodowej narusza § 68 ust. 1 r.w.t. Nie została bowiem zachowana minimalna szerokość spocznika schodów w budynku wielorodzinnym. Także ze względu na charakter tego wymogu niecelowym byłoby nakazywanie doprowadzenia przebudowy do stanu zgodnego z prawem, gdyż to i tak wiązałoby się z koniecznością usunięcia dodatkowych drzwi wraz z ich zabudową. Próbę podjęcia takich działań naprawczych hamuje także brak prawa skarżącej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W skardze Z. L. zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Wystąpiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W zakresie zarzutu naruszenia przepisów dotyczących postępowania wyjaśniającego Z. L. uwypukliła, że posiadała zgodę na zrealizowanie spornej zabudowy. W szczególności zgodę udzieliła jej M. K., a dopiero później ją odwołała na skutek konfliktu sąsiedzkiego. W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Pismem z dnia [...] 2017 r. (k. 91 akt sądowych) pełnomocnik skarżącej ustanowiony w oparciu o przyznane prawo pomocy uzupełnił skargę zarzucając naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 1aa P.b. oraz art. 7, 8, 9, 77 § 1, art. 80, art. 86 i art. 107 § 3 K.p.a. (poprzez dowolne przyjęcie, że skarżąca dokonała przebudowy bez uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli oraz pominięcie, że w dacie przebudowy skarżąca posiadała taką zgodę). Przedstawiono także zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W piśmie z dnia [...] 2017 r. pełnomocnik skarżącej dodatkowo zaznaczył, że wykonane drzwi stanowią dodatkowe zabezpieczenie jej nieruchomości. W toku rozprawy w dniu 10 stycznia 2018 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę. Uczestniczka postępowania M. K. wniosła natomiast o jej oddalenie podkreślając, że zrealizowana zabudowa ogranicza dostęp do części wspólnych nieruchomości, w tym instalacji spalinowej. W odpowiedzi pełnomocnik skarżącej zaznaczył, że tylko raz kominiarz nie został wpuszczony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd zaznacza, że zapoznawszy się z całokształtem akt postępowania, w tym także pism związanych z prawem pomocy i żądaniem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, odnotował, iż zrealizowana przebudowa jest dla skarżącej ważna ze względu na poczucie bezpieczeństwa (dodatkowe drzwi). Sąd ma także świadomość, w każdym razie nie wyklucza tego, iż w dacie zrealizowania spornej przebudowy mogła istnieć pomiędzy współwłaścicielami budynku (sąsiadami) zgoda, względnie nie wyrażano sprzeciwu, co do możliwości zrealizowania przez Z. L. prac w obrębie klatki schodowej. Obie powyższe okoliczności nie mogą jednak zmienić obowiązujących zasad postępowania naprawczego i nie pozwalają organom nadzoru budowlanego na legalizację spornej przebudowy. Rozpoczynając od kwestii podstawowej zwrócić należy uwagę, że przedmiotem postępowania są roboty budowlane obejmujące wykonanie zabudowy podestu na stropie nad parterem w rejonie schodów i wstawieniu drzwi na podeście w budynku przy ul. [...] w [...]. Prace budowlane wykonano w 2000 r. i obejmują one przestrzeń przed lokalem nr [...]. W ocenie Sądu prawidłowe jest ustalenie organów, że wykonane roboty stanowią przebudowę. Spowodowały one zmianę parametrów użytkowych i technicznych obiektu budowlanego (zmiana układu pomieszczenia części wspólnej – klatki schodowej) i z tego powodu z całą pewnością podpadają pod legalną definicję przebudowy zawartą w art. 3 pkt 7a P.b. Trafnie zwrócił uwagę Inspektor Wojewódzki, że przebudowa objęta postępowaniem nie jest zwolniona z uzyskania pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 1 P.b. Do sprawy nie zajdzie także zastosowanie nowelizacja prawa budowlanego wprowadzona ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255), a to ze względu na datę wszczęcia postępowania. W konkluzji należy stwierdzić, że do postępowania znajdzie zastosowanie art. 51 P.b., który zgodnie z art. 51 ust. 7 P.b. stosuje się do robót wykonanych. W ocenie Sądu organy przeprowadziwszy postępowanie określone w art. 51 P.b. trafnie zauważyły, że zachodzą dwie przeszkody w pozytywnym dla skarżącej zakończeniu postępowania, to jest w sposób, który mógłby pozwolić na zalegalizowanie przebudowy. Po pierwsze zgodzić się należy z organami nadzoru budowlanego, że z akt wynika, iż skarżąca Z. L. z całą pewnością nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wedle zestawienia lokali znajdującego się w aktach administracyjnych pierwszej instancji na k. 7 budynek przy ul. [...] w [...] ma 5 lokali. Właściciele tych lokali tworzą zatem tzw. małą wspólnotę mieszkaniową w rozumieniu art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r., poz. 1892 ze zm.), w której do zarządu nieruchomością wspólną stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Ten ostatni akt prawny (ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm., dalej "K.c.") stanowi w art. 199, że do czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Przebudowa części wspólnych budynku jest z całą pewnością czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Z tego też powodu ustalenie, że Z. L. dysponuje częścią wspólną nieruchomości przy ul. [...] w [...] (klatką schodową) na cele budowlane wymagałoby zgody wszystkich właścicieli. Na zabudowę nie zgadza się właścicielka lokalu nr [...] M. K.. Z tego powodu postępowanie naprawcze nie może zakończyć się innym wynikiem, aniżeli nakazem doprowadzenia obiektu – w zakresie zrealizowanej przebudowy – do stanu poprzedniego. Na marginesie Sąd w tym miejscu wyjaśnia, że było niegdyś przedmiotem sporu w orzecznictwie sądów administracyjnych, czy w trakcie postępowania prowadzonego w oparciu art. 51 P.b. można żądać od inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011 r., nr 2, poz. 22) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w tego rodzaju postępowaniu takiego oświadczenia nie można żądać, niemniej zaznaczył wprost, że ustalenie, iż inwestor nie dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane jest wystarczającą przesłanką do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. (przepis ten obejmuje między innymi nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego). Z wymienionych przyczyn nie można uznać za zasadne zarzutów naruszenia wymienionych w skardze, a następnie rozszerzonych w piśmie z dnia [...] 2017 r. zarzutów naruszenia art. 7, 8, 9, 77 § 1, art. 80, art. 86 i art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie w jakim skarżąca motywuje je nieustaleniem przez organy faktu, iż niegdyś współwłaściciele nieruchomości jej zdaniem godzili się na zrealizowanie przez nią spornej przebudowy. Opisywana przez Z. L. zgoda (względnie brak sprzeciwu) sąsiadów mogłaby mieć znaczenie, gdyby prace w 2000 r. zrealizowano legalnie. Wówczas nawet późniejszy sprzeciw któregokolwiek ze współwłaścicieli nie mógłby stanowić samoistnej podstawy do nakazania skarżącej przywrócenia (legalnej) przebudowy do stanu poprzedniego. Z. L. zrealizowała sporną przebudowę bez wymaganego pozwolenia na budowę, co zgodnie z zasadami przyjętymi w procedurach legalizacyjnych i naprawczych w prawie budowlanym powoduje, że weryfikowana przebudowa podlega ocenie według okoliczności istniejących w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego. Jak wyjaśniono wyżej – obecnie Z. L. z całą pewnością nie dysponuje prawem do dysponowania częściami wspólnymi budynku przy ul. [...] w [...] na cele budowlane. Brak bowiem zgody jednej ze współwłaścicielek wyklucza prawo do samodzielnego podejmowania przez skarżącą czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu (art. 199 K.c.). Odrębną, ale również samodzielną podstawą do orzeczenia o doprowadzeniu przebudowy do stanu poprzedniego jest naruszenie przepisów technicznych. W sprawie nie jest przedmiotem sporu, że przebudowa objęła w istocie zabudowę spocznika schodów i wstawienie drzwi. Organy nadzoru budowlanego ustaliły, a skarżąca nie podważyła tej okoliczności, że doszło do zwężenia spocznika schodów przed lokalem nr [...] w ten sposób, że nie spełnia on wymagań określonych w § 68 ust. 1 r.w.t. Według tabeli zawartej w treści tego przepisu dla budynków wielorodzinnych minimalna szerokość spocznika schodów powinna wynieść 1,5 m. Nie spełnienie tego wymogu powoduje, że Inspektor Powiatowy obowiązany był wydać rozstrzygnięcie o przywróceniu obiektu do stanu poprzedniego. Z kolei organ odwoławczy trafnie zwrócił uwagę, iż w zaistniałych okolicznościach trudno rozważać nawet nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, skoro wiązałoby się to w istocie z demontażem dotychczasowej zabudowy z drzwiami. Wreszcie końcowo Sąd wyjaśnia, że nie jest zasadny podniesiony w piśmie z dnia [...] 2017 r. zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 1aa P.b. Przepis ten został dodany do P.b. na mocy art. 115 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz. U. poz. 1529), która weszła w życie 11 września 2017 r. Jest to regulacja wprowadzona do systemu prawnego po dacie wydania decyzji ostatecznej w niniejszej sprawie. Nie mogła być zatem naruszona przez organy. Podsumowując Sąd stwierdza, że pomimo zrozumienia sytuacji Z. L., dla której dodatkowe drzwi o obrębie klatki schodowej mają znaczenie z punktu widzenia poczucia bezpieczeństwa, nie mógł orzec inaczej jak o oddaleniu skargi. Decyzja nakazująca przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego okazała się bowiem w okolicznościach sprawy zgodna z prawem ze względu na zaistnienie obiektywnych przeszkód w wydaniu innych, korzystnych dla skarżącej decyzji. Jak wskazano, skarżąca na etapie legalizacji nie legitymowała się prawem do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane. Ponadto zrealizowana przebudowa narusza § 68 ust. 1 r.w.t. co także wyklucza jej zaakceptowanie przez nadzór budowlany. Wyrok został wydany na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369).