II SA/Po 459/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 24 kwietnia 2025 r., nr NP-III.4131.1.90.2025.8 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych w zakresie projektu budowy skateparku uchyla zaskarżone rozstrzygnięcia nadzorcze Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 24 kwietnia 2025 r., znak: NP-III.4131.1.90.2025.8 Wojewoda Wielkopolski (dalej jako: "Wojewoda" lub "organ nadzoru") orzekł nieważność uchwały nr XII/101/25 Rady Miejskiej K. z dnia 20 marca 2025 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych w zakresie projektu budowy skateparku w K. – ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu organ nadzoru uznał, że zgodnie z art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.; dalej jako: "u.s.g.") zasadą jest, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z jej mieszkańcami. Zgodnie natomiast z art. 5a ust. 2 u.s.g. zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Uchwała taka zawiera regulacje o charakterze normatywnym (abstrakcyjne i generalne), a więc stanowi akt prawa miejscowego i jako taka – powinna być opublikowana we właściwym dzienniku urzędowym w myśl przepisów o ogłaszaniu aktów normatywnych. Z kolei w przypadku uchwały nr XII/101/25 wskazano, że wchodzi w życie z dniem podjęcia, co uzasadnia jej uchylenie w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. Pismem z dnia 23 maja 2025 r. Gmina Miejska K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze, wskazując na naruszenie: 1) art. 18 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz § 4 ust. 1-4 uchwały nr XX/234/17 Rady Miejskiej K. z dnia 19 stycznia 2017 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych (tekst jedn. Uchwała nr XXXI/337/18 Rady Miejskiej K. z dnia 22 marca 2018 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych; Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2018 r. poz. 2630; dalej jako: "uchwała z 19 stycznia 2017 r.") w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g., poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne oraz wybiórcze zastosowanie przepisów prawa powszechnie obowiązującego bez uwzględnienia przepisów prawa miejscowego lub przy dokonaniu błędnej ich interpretacji polegające na przyjęciu, że podjęcie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (radę gminy) uchwały per se świadczy o wydaniu aktu prawotwórczego zawierającego normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym a uchwały te są aktami prawa miejscowego; Wojewoda dokonując własnej oceny wykluczył możliwość podejmowania przez radę gminy innych uchwał (to jest o innym charakterze aniżeli prawotwórczym), pomimo że każde działanie takiego organu ujawniane jest poprzez podejmowane uchwały, które nie zawsze muszą być i nie są aktami normatywnymi; ponadto Wojewoda dokonał błędnej wykładni przepisu art. 5a ust. 2 u.s.g., albowiem nie każda uchwała rady gminy podejmowana w związku z uprawnieniem do przeprowadzenia konsultacji społecznych stanowi akt prawa miejscowego i nie musi być aktem normatywnym, lecz może mieć charakter wewnętrzny, techniczny, a więc może być skierowana do organu wykonawczego, a nie do ogółu mieszkańców; Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu dokonał błędnej interpretacji ww. przepisów, nie dostrzegając, że zakwestionowana przez niego uchwała nie zawiera normy nakładającej jakikolwiek obowiązek lub dający jakiekolwiek prawo ogółowi mieszkańców gminy (a więc nie jest skierowana do ogółu obywateli), albowiem uchwała ta skierowana jest do burmistrza, gdyż została podjęta zgodnie z § 4 ust. 1-4 uchwały z 19 stycznia 2017 r.; 2) art. 13 pkt 2, art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461; dalej jako: "u.o.a.n.") poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że uchwała niebędąca aktem normatywnym musi być ogłoszona w dzienniku urzędowym, a jej wejście w życie może mieć miejsce wyłącznie po upływie 14-dniowego vacatio legis; 3) art. 91 ust. 1 u.s.g. polegające na wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wojewodę, pomimo że w przypadku podjęcia uchwały o charakterze nienormatywnym (jak w przedmiotowej sprawie) nie będzie ona, jako forma wypowiedzi organu kolegialnego, podlegała nadzorowi z punktu widzenia zgodności z prawem, albowiem nadzór nie obejmuje swoim zakresem działań aktów wewnętrznych o charakterze nienormatywnym. Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości. Odnosząc się z kolei do przedstawionych zarzutów organ nadzoru podzielił stanowisko, że kwalifikacja uchwał stanowionych na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g., jako aktów prawa miejscowego, jest powszechna zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie i to niezależnie od tego, czy są podejmowane w sprawie ustalenia ogólnych zasad przeprowadzania konsultacji, czy w związku z jednorazowymi konsultacjami (por. wyroki NSA z 16 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3156/18, z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1562/11, wyrok WSA w Poznaniu z 7 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 148/21). Zaskarżona uchwała z jednej strony odnosiła się do regulacji uchwały "ramowej", a z drugiej strony sama w sobie zawierała normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ponieważ wskazywała sposób zachowania się mieszkańców gminy. Fakt braku publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego we właściwym dzienniku urzędowym skutkuje z kolei jej nieważnością. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako "P.p.s.a."). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku podejmowanej analizy. Sąd z urzędu powinien wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności, które mają wpływ na ocenę trafności kontrolowanego rozstrzygnięcia, nawet jeśli nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą. Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Wielkopolskiego z dnia 24 kwietnia 2025 r., znak: NP-III.4131.1.90.2025.8 jako aktu nadzoru nad samorządem terytorialnym, w którym stwierdzono nieważność uchwały nr XII/101/25 Rady Miejskiej K. z dnia 20 marca 2025 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych w zakresie projektu budowy skateparku w K. w całości. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wskazała na naruszenie przez przywołane rozstrzygnięcie nadzorcze art. 18 ust 1 u.s.g. zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Strona podniosła również zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Jednocześnie wskazała na naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. w myśl którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W istocie zdaniem strony skarżącej przedmiotowa uchwała nie stanowi aktu normatywnego, który musi być ogłoszony w dzienniku urzędowym stosownie do treści art. 13 pkt 2, art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461; dalej jako: "u.o.a.n.") Skład orzekający rozpoznając przedmiotowa skargę uwzględnił, że w judykaturze i piśmiennictwie wielokrotnie wskazywano, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Innymi słowy, jeżeli ustawodawca tego wyraźnie nie przesądza, dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter zawartych w nim norm prawnych i przez to zdolność do władczego kształtowania sytuacji prawnej adresatów zewnętrznych (skierowanych na zewnątrz aparatu administracji samorządowej). Najważniejsze cechy aktów prawa miejscowego to: normatywność, powszechność, abstrakcyjność i generalność norm oraz istnienie upoważnienia ustawowego zawierającego kompetencję prawodawczą. Dopiero stwierdzenie występowania tych wszystkich elementów pozwala zaliczyć daną uchwałę do kategorii prawa miejscowego (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06, LEX nr 275445; z dnia 27 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1060/10, LEX nr 1251743; również dodatkowe cechy aktów prawa miejscowego wymienione w: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 85–103). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd zwrócił uwagę na przepis art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowiący, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Przepis ten reguluje dwie zasadnicze sytuacje odnoszące się do przeprowadzania konsultacji: obligatoryjne i fakultatywne (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997/1–2). Obowiązek przeprowadzenia konsultacji w określonych przypadkach ustanawiają przepisy u.s.g. (konsultacje obligatoryjne). Ustawodawca przewidział też możliwość przeprowadzenia konsultacji również w "innych sprawach ważnych dla gminy" określanych jako tzw. konsultacje fakultatywne (art. 5a ust. 1 u.s.g.). Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy w takich przypadkach określa odpowiednia uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Analizując stan faktyczny sprawy skład orzekający uwzględnił, że Gmina Miejska K. już wcześniej podjęła uchwałę Nr XX/234/17 z dnia 19 stycznia 2017 roku w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 25 stycznia 2017 roku, poz. 732. W konsekwencji zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie przedmiot konsultacji to jest budowa skateparku objęta uchwałą nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia 20 marca 2025 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych w zakresie projektu budowy skateparku w K. nie kwalifikuje się do sytuacji, w której gmina ma obowiązek przeprowadzenia konsultacji na mocy przepisów ustawowych. Okoliczność ta sprawia, że przeprowadzenie konsultacji w tym przedmiocie jest autonomiczną wolą organu stanowiącego gminy i niejako zobowiązaniem organu wykonawczego – Burmistrza Gminy Miejskiej K. do przeprowadzenia konsultacji o zasięgu gminnym, jak wskazuje zaskarżona uchwała w § 2. Powyższe stanowisko pozostaje zbieżna z treścią § 4 uchwały Nr XX/234/17 z dnia 19 stycznia 2017 roku zgodnie z którym "1. O przeprowadzeniu konsultacji społecznych w sprawach ważnych dla gminy lub dla jej części (konsultacji fakultatywnych – przyp. Sądu) decyduje Rada Miejska K. w formie uchwały, określając przedmiot konsultacji, zakres terytorialny konsultacji. 2. Na podstawie uchwały, o której mowa w ust. 1, a także w przypadku, gdy wymóg przeprowadzenia konsultacji wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa Burmistrz Miasta K. zarządza przeprowadzenie konsultacji w formie zarządzenia". Każdorazowo o konsultacjach fakultatywnych decyduje zatem organ stanowiący, aktem o charakterze intencyjnym, skierowanym do wewnątrz struktury organizacyjnej gminy – do organu wykonawczego, który w jego następstwie wyda odpowiednie zarządzenie i podejmie przewidziane w tej uchwale działania. W ocenie Sądu tego rodzaju rozwiązanie mieści się w upoważnieniu wskazanym w art. 5a ust. 2 u.s.g., a także w nadanej jednostkom samorządu terytorialnego swobodzie stanowienia o swojej organizacji, choć nie jest typowe dla tego rodzaju uchwał, w których to konsultacje zazwyczaj inicjuje organ wykonawczy (wójt, burmistrz lub prezydent miasta). W ocenie Sądu wszystkie wskazane przez Wojewodę Wielkopolskiego warunki jakie powinny spełniać uchwały w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych konsumowane zostały poprzez uchwałę z dnia 19 stycznia 2017 r., a zaskarżona uchwała stanowi jedynie akt stosowania wcześniej wymienionej uchwały z dnia 19 stycznia 2017 r., co potwierdza także jej treść w zakresie wskazania podstawy prawnej podjęcia. W zaskarżonej uchwale zasadnie przytoczono w podstawie prawnej art. 5a ust. 1 u.s.g., w zakresie przeprowadzenia konsultacji w "innej sprawie ważnej dla gminy" i powiązano go z treścią § 4 ust. 1 uchwały z 19 stycznia 2017 r., co potwierdza aspekt wyrażenia woli organu stanowiącego. Samo powołanie w podstawie prawnej podejmowanej uchwały regulacji art. 5a ust. 1 u.s.g. nie kwalifikuje jej jako aktu prawa miejscowego podlegającego publikacji, zgodnie z przepisami u.o.a.n. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała zawierająca trzy jednostki redakcyjne: § 1 odnoszący się do uznania potrzeby przeprowadzenia konsultacji fakultatywnych, § 2 określający zasięg wskazanych konsultacji oraz § 3 wskazujący, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia nie zawiera żadnej normy prawnej o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Akt ten w szczególności nie zmienia zasad ustalonych w uchwale z 19 stycznia 2017 r., co mogłoby skutkować jego uznaniem za akt prawa miejscowego. W efekcie uchwała będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego jest jedynie elementem ustalonej procedury wyrażania woli mieszkańców Gminy Miejskiej K. , a jej podjęcie pozostaje zgodne z postanowieniami uchwały Rady Miejskiej K. z dnia 19 stycznia 2017 r. Zaskarżona uchwała nie zawierała w konsekwencji norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, które mogłyby stanowić o obowiązku ogłoszenia zaskarżonej uchwały w dzienniku urzędowym zgodnie z przepisami art. 13 pkt 2, art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Mając to wszystko na uwadze Sąd na podstawie art. 148 P.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w całości.