II SA/Po 46/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi T.G. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 455,- zł (czterysta pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ W.Batorowicz /-/ E.Podrazik /-/ B.Drzazga Prezydent Miasta decyzją z dnia 26 czerwca [...] r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Stowarzyszeniu Budowy Sieci Kanalizacyjnej w ul. [...], z siedzibą przy ulicy [...] w P., reprezentowanemu przez M.B., pozwolenia na budowę kanału sanitarnego w ul. [...] w P. wraz z przełożeniem odcinka wodociągu i kabla telekomunikacyjnego, przewidzianego do realizacji na działkach nr ew. [...],[...] i [...], arkusz 13, obręb G. T. G. wniósł dnia 3 listopada [...] r. odwołanie od powyżej wskazanej decyzji wraz w wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Skarżący domagał się uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie przepisów art. 28, 32, 33, 35 i 41 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 207, poz. 2016 z 2003 r. ze zm.) poprzez wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy część robót objętych pozwoleniem została wykonana przed wydaniem pozwolenia oraz naruszenie przepisów art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie strony tj. skarżącego T. G., prawa do udziału w postępowaniu, zwłaszcza zaś brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania oraz nie doręczenie mu decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż T. G. jest właścicielem nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...], graniczącej z nieruchomością objętą zaskarżonym pozwoleniem na budowę. Z tego też powodu powinien być on stroną w postępowaniu prowadzony w sprawie pozwolenia na budowę. Skarżący nigdy nie uczestniczył w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, z tego powodu, iż organ prowadzący postępowanie nie powiadomił skarżącego o toczącym się postępowaniu, a także nie doręczył mu decyzji wydanej w tej sprawie. O fakcie wydania decyzji skarżący dowiedział się od pracowników prowadzących budowę dnia 2 listopada [...] r. Ponieważ uchybienie terminowi do wniesienia odwołania nastąpiło bez winy skarżącego, a dochowany został termin do złożenia wniosku o przywróceniu terminu, tym samym spełnione zostały przesłanki do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazano także na naruszenia przepisów prawa budowlanego. Podkreślono, iż w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że pozwolenie na budowę nie może być wydane w sytuacji, gdy roboty budowlane, których pozwolenie ma dotyczyć zostały w całości lub części wykonane. A zdaniem skarżącego taka właśnie sytuacja ma miejsce w przypadku budowy sieci kanalizacji w ulicy [...] i [...]. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Nr [...] z 26 czerwca [...] r. Wyrokiem z dnia 20.03.2007 r. w sprawie II SA/Po 48/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę T. G. na opisane postanowienie Wojewody z dnia [...] r. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. w oparciu o przepis art. 138 §1 ust. 3 oraz art. 105 §1 k.p.a. umorzył postępowania odwoławcze. W uzasadnieniu wskazano, iż skarżący nie uczestniczył na prawach strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzja z dnia 26 czerwca [...] r. Nr [...]. Wskazana decyzja jest decyzją ostateczną, decyzje posiadające ten przymiot mogą być wzruszane jedynie w trybie nadzwyczajnym. W takim przypadku podmiot przekonany o tym, że jest stroną postępowania ma możliwość skorzystania ze złożenia wniosku o wznowienie postępowania. T. G. wniósł skargę na decyzję Wojewody umarzającą postępowanie odwoławcze domagając się jej uchylenia i ponownego rozpoznania sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów art. 138 §1 ust 3 oraz 105 §1 k.p.a. w związki z przepisami art. 58 §1 i 2, art. 59 oraz art. 28 k.p.a. poprzez niezasadne umorzenie postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy skarżący prawidłowo złożył odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Ponadto naruszenie przepisów art. 28, 32, 33, 35 i 41 ustawy Prawo budowlane poprzez naruszenie wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy część robót objętych pozwoleniem została wykonana przed wydaniem pozwolenia oraz naruszenie przepisu art. 10 §1 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego prawa do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, w tym poprzez nie zawiadomienie o wszczęciu postępowania, nie doręczenie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz nie wyznaczenie stronie terminu do zapoznania się z aktami sprawy oraz do wypowiedzenia się co do zgłoszonych żądań lub wniosków przed organem drugiej instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż organ odwoławczy niezasadnie oddalił wniosek o przywrócenie terminu oraz umorzył postępowanie odwoławcze. Skarżący był stroną postępowania o pozwolenie na budowę z mocy prawa. Uniemożliwienie stronie złożenia odwołania prowadzi do obejścia prawa, pozwala bowiem organom administracji wykluczać strony z możliwości złożenia odwołania poprzez nie doręczanie im własnych decyzji. Ponadto powtórzono w uzasadnieniu argumenty dotyczące naruszenia przepisów prawa budowlanego oraz zasady wyrażonej w art. 10 k.p.a. zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Podkreślono ponownie, iż skarżący nie był stroną w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, zarzut dotyczące naruszenia przepisów prawa budowlanego mogą być rozpatrywane tylko w trybie postępowania nadzwyczajnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych względów niż wskazane przez skarżącego. Stosownie do przepisu art. 107 k.p.a. elementami decyzji administracyjnej są oznaczenie organu administracji publicznej, data wydania, oznaczenie stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy odwołanie od decyzji oraz podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji administracyjnej. Zgodnie z poglądem przyjętym w doktrynie i orzecznictwie uzasadnienie jest niezbędnym elementem decyzji administracyjnej i stanowi jej integralną część. Uzasadnienie nie jest jednak częścią rozstrzygnięcia decyzji, bowiem tylko w osnowie decyzji zawarte jest rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. To rozstrzygnięcie decyzji dokonuje konkretyzacji prawa, natomiast uzasadnienie ma objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie. Objaśnienie to może być trafne lub błędne. W przypadku błędnego uzasadnienia zachodzi niezgodność uzasadnienia z rozstrzygnięciem, co w konsekwencji oznacza sprzeczność poszczególnych elementów decyzji administracyjnej. Sądy administracyjne powołane są do kontroli decyzji wydawanych przez organy administracji. Zgodność poszczególnych elementów decyzji jest częścią przeprowadzanej kontroli, a błędne uzasadnienie decyzji może być przedmiotem odrębnego zaskarżenia do sądu administracyjnego, dlatego że zawiera ustalenia i wyjaśnienia, które są sprzeczne z treścią rozstrzygnięcia (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 652). Zgodnie z przepisem art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jest rozumiana jako sytuacja, w której odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. W doktrynie dzieli się przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania na podmiotowe i przedmiotowe. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe m.in. wtedy, gdy strona postępowania utraciła przymioty, o których jest mowa w art. 28 k.p.a., bądź w przepisach szczególnych (np. w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane). Przesłanką bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego jest natomiast złożenie odwołania przez osobę nie mającą przymiotu strony. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie zawiera wskazania przyczyn, których zaistnienie wskazywałoby na bezprzedmiotowość toczącego się postępowania odwoławczego, a tym samym konieczność jego umorzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda w ogóle nie dokonał oceny czy T. G. w postępowaniu o pozwolenie na budowę przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane. Wojewoda ograniczył się do stwierdzenia, iż skarżący nie uczestniczył na prawach strony w postępowaniu przed organem I instancji, zaś decyzja Prezydenta Miasta z dnia 26 czerwca [...] r. Nr [...] jest ostateczna. Następnie organ odwoławczy wskazał na możliwość skorzystania przez skarżącego z nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej tj. wznowienia postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie tylko nie wskazał jaka przyczyna bezprzedmiotowości postępowania stała się podstawą wydania decyzji umarzającej postępowania odwoławcze, ale w konsekwencji nie wykazał istnienia tej przyczyny w przedmiotowej sprawie. Wskazać należy, że zaakcentowana przez organ odwoławczy cecha ostateczności decyzji z dnia 26 czerwca [...] r. nie może być sama w sobie traktowana jako przesłanka bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Wniesienie odwołania od decyzji ostatecznej jest bowiem zgodnie z art. 134 kpa podstawą do wydania przez organ postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1, art. 134, art. 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i co w konsekwencji skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji Wojewody. Organ drugiej instancji ponownie rozpoznając sprawę winien uznając, iż zachodzą przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, wskazać jakie są to przyczyny i wykazać ich istnienie, bądź też po stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania zastosować przepis art. 134 kpa. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy, przy czym na zasądzoną na rzecz skarżącego kwotę 455 zł kosztów postępowania złożyła się kwota 200 zł należnego wpisu od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ W.Batorowicz /-/ E.Podrazik /-/ B.Drzazga MK