II SA/Po 46/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] 2011 r. znak [...], skierowaną do E. G., Burmistrz Gminy R. odmówił świadczenia w formie zasiłku rodzinnego na dziecko – E. G. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2012/2013. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.) zasiłek rodzinny przysługuje jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, albo dochód osoby uczącej nie przekracza kwoty 504,- zł. Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W rodzinie E. G. dochód rodziny w przeliczeniu na osobę to [...] zł miesięcznie i przekroczył kwotę 504,- zł (kryterium dochodowe) o [...] zł, czyli o kwotę wyższą niż najniższy aktualny zasiłek rodzinny tj. 68,- zł. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podała, iż w porównaniu do roku 2010 (z którego to roku dochody stanowiły podstawę do określenia kryterium dochodowego) jej sytuacja materialna uległa pogorszeniu w roku 2011, bowiem począwszy od marca 2011 r. skarżąca przestała uzyskiwać dochód z tytułu najmu lokalu [...]. Decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie, po rozpatrzeniu odwołania E. G., uchyliło na podstawie art. 138 § 2 kpa zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż z dokumentów zebranych w sprawie wynika, że skarżąca w miesiącu marcu 2011 r. utraciła dochód z najmu lokalu, a organ I instancji nie wyjaśnił, czy utrata dochodu z powyższego tytułu stanowi utratę dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych i czy zastosowanie będzie miał art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód tylko na wniosek osoby ubiegającej się o świadczenie. Do postępowania o przyznanie świadczeń rodzinnych zastosowanie znajdują także przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w tym zasady ogólne sformułowane w tej ustawie. Zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, a w efekcie wydający decyzję, powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa). Winien więc działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa), wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 kpa). Ponadto obowiązkiem organu jest wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 kpa). Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada ignorantia iuris nocet i obowiązkiem organu, wynikającym przede wszystkim z art. 9 kpa jest informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem aktualnego lub potencjalnego postępowania. Szczególnie zasada ta odnosi się do postępowań z zakresu pomocy społecznej oraz postępowań z zakresu udzielenia świadczeń rodzinnych, gdzie określone prawo kształtuje się zgodnie z działaniami strony tzn. gdy jest uzależnione od złożenia konkretnego wniosku czy przedłożenia stosownego zaświadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie uznało w rezultacie, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem powołanych przepisów regulujących postępowanie administracyjne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. SKO wskazało, że co prawda skarżąca nie złożyła wyraźnego wniosku o pomniejszenie dochodu, to jednakże z treści odwołania wyraźnie wynika, iż miała taki zamiar. Całe odwołanie opiera się głównie na wykazywaniu przez skarżącą okoliczności, iż jej dochód jest obecnie niższy. Pomimo wskazywania przez skarżącą, iż jej dochód jest teraz znacznie niższy, organ I instancji ograniczył się jednak do zbadania sytuacji dochodowej z pominięciem informacji o utracie dochodu przez skarżącą. Wobec powyższego organ I instancji wiedząc, że skarżąca obecnie posiada niższy dochód, inny ją pouczyć o konieczności złożenia wniosku o pomniejszenie dochodu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie w konkluzji stwierdziło, iż organ I instancji nie wziął po uwagę wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, nie wyjaśnił wyczerpująco stanu faktycznego, nie ustalił czy doszło do utraty dochodu przez skarżącą i czy w związku z tym zaistniały przesłanki wskazane w § 17 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Wobec powyższego orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z innych powodów niż podniesione przez skarżącą. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną, powodującą przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawa prawna do wydania tego rodzaju decyzji został zawarta w art. 138 § 2 kpa, który to przepis w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r. stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzje w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczne przesłanki, których spełnienie umożliwia wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa, to naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania oraz istnienie zakresu sprawy, który wymaga wyjaśnienia i który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Spełnienie tych przesłanek organ odwoławczy wiąże w niniejszym przypadku, a informacją zawartą przez skarżącą w odwołaniu, a dotyczącą utraconego począwszy od marca 2011 r. dochodu z tytułu najmu lokalu [...]. Organ odwoławczy wskazuje przy tym, że co prawda skarżąca nie złożyła wyraźnego wniosku o pomniejszenie dochodu (co było konieczne w świetle przepisu art. 5 ust. 4 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2011 r.), to jednakże z treści jej odwołania wyraźnie wynikało, że miała taki zamiar. Całe odwołanie opiera się głównie na wykazywaniu przez skarżącą okoliczności, iż jej dochód jest obecnie niższy. Mimo tego, jak wskazuje organ odwoławczy, w przedmiotowej sprawie organ I instancji ograniczył się do zbadania sytuacji dochodowej skarżącej z pominięciem informacji o utracie przez nią dochodu. Organ odwoławczy w konkluzji uznał, iż organ I instancji wiedząc, że skarżąca obecnie posiada niższy dochód, winien ją pouczyć o konieczności złożenia wniosku o pomniejszenie dochodu, a jego bezczynność w tym zakresie stanowi naruszenie ogólnych zasad postępowania. Wskazując na powyższe jako okoliczność uzasadniającą spełnienie pierwszej z przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 kpa (a mianowicie naruszenie przepisów postępowania) organ odwoławczy pominął jednakże istotną okoliczność, iż postępowanie przed organem pierwszej instancji zakończone zostało wydaniem w dniu [...] 2011 r. decyzji [...]. Wszystko, co miało miejsce po tej dacie, a w szczególności podniesiona przez skarżącą dopiero w odwołaniu z dnia 17 października 2011 r., okoliczność utraty dochodu w roku 2011 nie mogą rzutować na ocenę prawidłowości prowadzonego przez Burmistrza Gminy R. postępowania w tym zakresie, zwłaszcza w sytuacji gdy do dnia 31 grudnia 2011 r. ustalenie zasiłku na podstawie dochodu pomniejszonego o dochód utracony, odbywało się na wniosek zainteresowanego. Przypisanie organowi I instancji naruszenie przy wydaniu zaskarżonej decyzji przepisów postępowania z tego powodu, iż przy ustalaniu prawa do zasiłku nie uwzględnił faktów, których nie był zobowiązany ustalać i uwzględniać z urzędu i o których wystąpieniu dowiedział się już po wydaniu decyzji, nie jest zasadne. Na tym etapie postępowania, tj. po wydaniu decyzji przez Burmistrza Gminy R.; doręczenia jej stronie i wniesienia przez stronę odwołania od tej decyzji, organ I instancji nie miał już możliwości we własnym zakresie ingerencji w treść wydanego rozstrzygnięcia. Natomiast organ odwoławczy miał możliwość, a także obowiązek w wyniku złożonego odwołania, rozpoznać sprawę na nowo w jej całokształcie, a więc z uwzględnieniem nowych informacji zawartych w odwołaniu. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa w obecnym brzmieniu, uchylenie decyzji do ponownego rozpoznania przez organ I instancji mogło nastąpić jedynie w sytuacji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy to naruszenie przepisów postępowania wiąże jak się wydaje z faktem nieodniesienia się przez Burmistrza Gminy R. do kwestii utraty przez skarżącą dochodu w roku 2011, kwestii podniesionej przez nią dopiero w odwołaniu, a więc z natury rzeczy nie mogącej być przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji. Przypomnieć bowiem należy ponownie, iż do dnia 1 stycznia 2012 r. uwzględnienie dochodu utraconego przy ustalaniu kryterium dochodowego na potrzeby przyznania zasiłku rodzinnego, następowało na wniosek, a o złożeniu takiego wniosku przez skarżącą można mówić najwcześniej na etapie odwołania. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji nie może być podjęta w innej sytuacji niż określona w art. 138 § 2 kpa. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczalny jedynie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (por. wyrok NSA z 22.09.1981 r. sygn. II SA 400/81, ONSA 1981 Nr 2 poz. 48, który zachował swą aktualność również po zmianie przepisu art. 138 § 2 kpa). Organ odwoławczy w niniejszym przypadku winien był rozpoznając odwołanie skarżącej ocenić, czy zawarta w odwołaniu informacja stanowi wniosek o uwzględnienie dochodu utraconego w roku 2011, jak również dokonać we własnym zakresie oceny prawnej, czy konstrukcja przyjęta w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 28 listopada 2009 r. o świadczeniach rodzinnych, zawierającym definicję utraty dochodu, daje możliwość zakwalifikowania do tego pojęcia innych niż wymienione w tym przepisie przypadków zmniejszenia dochodu w okresie zasiłkowym w stosunku do roku go poprzedzającego. W szczególności winien ocenić, czy przypadkiem utraty dochodu w rozumieniu tego przepisu, jest utrata dochodu z tytułu najmu lokalu [...]. W razie negatywnej odpowiedzi na tak postawione pytanie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji nie znajdowało uzasadnienia z uwagi na brak również drugiej z przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 kpa, a mianowicie potrzeby wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Reasumując uznać należy, że nie zachodziły w niniejszej sprawie przesłanki do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego opartego na treści art. 138 § 2 kpa, a organ odwoławczy uchylając na tej podstawie zaskarżoną decyzję i przekazując organowi I instancji sprawę do ponownego rozpoznania naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. MarK