II SA/Po 46/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia ... 2014r. Nr ... w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia ... 2013 r. znak: ..., nr ... Prezydent Miasta P., na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku A. S.A. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącej tablicy reklamowej na fundamencie nietrwale powiązanym z gruntem, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr ..., ark. ..., obręb J., położonej w P. przy ul. A. M., w związku z ewentualną legalizacją ww. samowoli budowlanej, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tejże inwestycji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w toku postępowania ustalono, że działka, na której istnieje inwestycja położona jest na terenie objętym ochroną konserwatorską, zatem wystąpiono o wskazania do Miejskiego Konserwatora Zabytków (dalej: MKZ). Postanowieniem z dnia ...2011 r. MKZ umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na okoliczność, iż decyzja odmowna nie wymaga uzgodnienia. Inwestor wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, jednocześnie żądając zawieszenia postępowania do czasu jego rozpatrzenia. W dniu ...2011 r. Prezydent Miasta P. wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a także postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Następnie postanowieniem z dnia ... 2012 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie MKZ z dnia ...2011 r. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: SKO) decyzją z dnia ... 2012 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia ...2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zarzuciło organowi I instancji, iż w zebranym materiale dowodowym nie zaznaczono jakiegokolwiek nośnika reklamowego, a wskazywane przez organ w uzasadnieniu decyzji tablice reklamowe nie zostały przedstawione również na znajdujących się w aktach sprawy fotografiach. Nadto Kolegium uznało, że organ I instancji nie wykazał, by posadowienie nośnika reklamowego było sprzeczne z przepisami odrębnymi w zakresie wymogów dotyczących usytuowania tego rodzaju obiektu w określone w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych odległości od skrzyżowania ul. M. i K.. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji przeprowadził ponownie analizę urbanistyczną, w wyniku której ustalił, że w obszarze analizowanym występuje funkcja mieszkalna wielorodzinna o charakterze śródmiejskim oraz blokowa. Obok zaś podstawowej funkcji mieszkalnej występuje licznie funkcja usługowa centrotwórcza, śródmiejska. Organ uznał, że nośnik reklamowy jest zgodny z funkcją śródmiejską, w ramach której znajdują się obiekty i elementy ściśle związane z centrum miasta, jak place, skwery zieleni, elementy małej architektury, pomniki, tablice pamiątkowe i reklamowe na obiektach, ewentualnie tablice informacyjne. Organ powołał przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i następnie stwierdził, że na podstawie wyników przeprowadzonej analizy urbanistycznej oraz zebranych uzgodnień i opinii legalizacja samowolnie usytuowanego nośnika reklamowego na działce u zbiegu ulic M. i K. jest niezgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. Wyjaśnił, że obszar analizowany stanowi przede wszystkim śródmiejska zabudowa kwartałowa, budynki tworzą zwartą zabudowę pierzejową zlokalizowaną wzdłuż ulic. Teren inwestycji stanowi jedną z działek położonych wzdłuż ulic M. i K., a brak zabudowy na tej nieruchomości jest konsekwencją rozbiórki starego budynku, który uległ katastrofie budowlanej. Obecnie działka ta jest wykorzystywana tymczasowo pod parking samochodowy. Docelowo teren ten powinien zostać zabudowany budynkiem narożnym, wieńczącym pierzeje ul. M. i ul. K.. Zdaniem organu wprowadzanie dodatkowych elementów o nietrwałym charakterze nie jest kontynuacją istniejących cech zabudowy i zagospodarowania terenu znajdującego się w obszarze analizowanym. Ponadto organ I instancji wskazał, że omawiany nośnik reklamowy znajduje się na obszarze objętym ochroną konserwatorską zespołu urbanistyczno-architektonicznego najstarszych dzielnic miasta wraz z budynkami użyteczności publicznej, sakralnymi, założeniami parkingowymi i willowymi, zabytkami architektury przemysłowej i kamienicami (nr rejestru zabytków A 239 – decyzja z dnia 6.10.1982r.). MKZ odniósł się zaś negatywnie w piśmie z dnia 13 września 2011 r. do lokalizacji przedmiotowego nośnika reklamowego uznając, że wielkoformatowa reklama niekorzystnie wpływa na ekspozycję zabytkowej zabudowy ul. M. i K.. Organ zaznaczył, że nie uzgadniał projektu decyzji z MKZ, albowiem rozstrzygnięcie było negatywne dla inwestora. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka A. zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że przedmiotowy nośnik reklamowy nie kontynuuje cech zabudowy analizowanego terenu oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Odwołująca spółka wskazała, że organ pobieżnie przeanalizował cechy terenu objętego inwestycją i nie zwrócił uwagi na okoliczność, że nośniki reklamowe stanowią zabudowę o funkcji usługowej. Ponadto zdaniem spółki błędnie zinterpretowano fakt wpisu do rejestru zabytków strefy urbanistyczno-architektonicznej centrum Miasta Poznania na podstawie decyzji nr ... z dnia ... 1985 r. Wpis taki ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu, nie oznacza jednak, że wszystkie budowle na takim terenie są zabytkami. Tym samym nie wyklucza to możliwości posadowienia w takim obszarze reklam. Odwołująca spółka zarzuciła też organowi I instancji, iż pominięto, że na elewacji bocznej budynku przy ul. M. znajduje się wielkoformatowa reklama o pow. kilka razy większej od przedmiotowej, a przy ul. K. od strony ul. M. znajduje się reklama o pow. porównywalnej. Oznacza to, że przedmiotowa reklama kontynuuje zabudowę działek sąsiednich częściowo w zakresie funkcji usługowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia ...2014 r. nr ... utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie oceniło prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego, a także analizy i jej wyników. Stwierdziło za organem I instancji, że przedmiotowy nośnik reklamowy nie kontynuuje cech zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie, jak i narusza postanowienia decyzji nr ... z dnia ... 1982 r. dotyczącej ochrony konserwatorskiej. Dodatkowo Kolegium uznało, że wielkoformatowa reklama niekorzystnie wpływa na ekspozycję zabytkowej zabudowy ul. M. i ul. K., która niedawno została poddana renowacji. Nowoczesna, wielkoformatowa reklama jest niedostosowana do charakteru historycznej zabudowy z pierwszej połowy XX wieku i stanowi w niej element obcy, nieharmonizujący z zabytkowym otoczeniem. Jednocześnie Kolegium nie podzieliło stanowiska odwołującej spółki jakoby organ I instancji naruszył przepisy postępowania i nierzetelnie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. A. S.A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. stawiając organowi odwoławczemu zarzuty tożsame do sformułowanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a nadto zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do zgłoszonych przez spółkę w odwołaniu zarzutów i twierdzeń. W odwołaniu SKO w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się bezzasadna. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w P. z dnia ...2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia ...2013 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej wolnostojącej tablicy reklamowej na fundamencie nietrwale powiązanym z gruntem na działce nr ..., ark. ..., obręb J., położonej w P. przy ul. A. M.. Materialnoprawną podstawą odmownych decyzji organu obu instancji były przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organy obu instancji uznały, że wolnostojący nośnik reklamowy zlokalizowany u zbiegu ulic M. i K. nie stanowi kontynuacji funkcji i cech zabudowy (w tym gabarytów i formy) znajdujących się w obszarze analizowanym, a także z uwagi na fakt, że budowla ta zlokalizowana jest w obszarze objętym ochroną konserwatorską, co oznacza, że sprzeczna jest z przepisami odrębnymi. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko organów I i II instancji. Na wstępnie wskazać należy, iż dokonując oceny pierwszej z wymienionych przesłanek organ I instancji przeprowadził prawidłowo, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), dalej: rozporządzenie, analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Po pierwsze, stosownie do przepisu § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia wyznaczył granice obszaru analizowanego zakreślając je w promieniu trzykrotnej szerokości frontu działki objętej inwestycją i zaznaczając je na kopii mapy zasadniczej o skali 1:500. Następnie wskazano, że z uwagi na fakt, że oceniana inwestycja obejmuje budowlę w formie wielkoformatowego nośnika reklamowego odstąpiono od badania w obszarze analizowanym wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy. W ocenie Sądu działanie to jest oczywiście zrozumiałe, wziąwszy pod uwagę, że wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki określa się zasadniczo dla budynków, względnie dla innych obiektów budowlanych, w tym budowli, o których można powiedzieć, że u podstawy ingerują w powierzchnię działki. Tymczasem wielkoformatowy nośnik reklamowy skonstruowany jest w podstawie na stalowym słupie, który w nieznacznym stopniu zajmuje powierzchnię działki. Podobną ocenę należało, co uczynił organ I instancji, przyjąć wobec pozostałych wskaźników i parametrów wymaganych przy analizie urbanistycznej. Trudno bowiem przy tak charakterystycznej budowli jaką jest wielkoformatowy nośnik reklamowy ustalać wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, szerokość elewacji frontowej, linię zabudowy, czy geometrię dachu. Należy jednak zwrócić uwagę, że do oceny, czy inwestycja jest dopuszczalna w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. niezbędnym było ustalenie, jakie są cechy i funkcja zabudowy w obszarze analizowanym. I tak w analizie urbanistycznej Prezydent Miasta wskazał, że w obszarze analizowanym nie występują wielkogabarytowe nośniki reklamowe, a jedynie niewielkie gabarytowo (ok. 1,5 X 1,0 m) tablice reklamowo-informacyjne i szyldy zlokalizowane w pobliżu lokali usługowych (np. ul. A. M. ...), a także nieliczne reklamy – szyldy na elewacjach budynków. Jednocześnie wskazano, że obszar analizowany stanowi teren funkcjonalnego śródmieścia z przewagą historycznej intensywnej zabudowy śródmiejskiej, a przedstawione reklamy występują nielicznie. Sąd miał na uwadze, iż w odwołaniu skarżąca spółka powołała się na fakt, że przy ul. M. ... na elewacji bocznej budynku znajduje się wielkoformatowa reklama o powierzchni kilkukrotnie przewyższającej wielkość spornego nośnika, a przy ul. K. ... od strony ul. M. znajduje się reklama o powierzchni porównywalnej do powierzchni reklamy objętej postępowaniem. Po pierwsze nie można postawić organom orzekającym zarzutu, że dokonując analizy urbanistycznej pominęły wymienione reklamy. Organ I instancji uwzględnił je zarówno przy pierwszej (k. 56 akt adm. I instancji), jak i drugiej (k. 202 akt adm. I instancji) analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Niemniej jednak miał na uwadze, że przedmiotowa reklama zasadniczo różni się funkcjonalnie od powołanych nośników, ze względu na fakt, że stanowi odrębną budowlę usytuowaną na gruncie. Ponadto wyjaśnił, uwzględniając specyfikę zabudowy śródmiejskiej tego terenu, że brak zabudowy na przedmiotowej nieruchomości jest konsekwencją rozbiórki starego budynku, który uległ katastrofie budowlanej i dlatego aktualnie działka wykorzystywana jest tymczasowo pod parking samochodowy, lecz docelowo teren ten powinien zostać zabudowany budynkiem narożnym, wieńczącym pierzeje ul. M. i ul. K.. Mając powyższe na względzie w ocenie Sądu nie tylko nie doszło do naruszenia przepisów postępowania powołanych w skardze (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), ale też art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ wyjaśnił bowiem w sposób rzetelny, jak kształtuje się zabudowa w obszarze analizowanym, przedstawił jej funkcję podstawową i uzupełniającą jednocześnie przesądzając, że w obszarze zabudowy śródmiejskiej kwartałowej wprowadzanie dodatkowych elementów o nietrwałym charakterze nie stanowi kontynuacji istniejących cech zabudowy i zagospodarowania terenu znajdującego się w obszarze analizowanym. Sąd nadto pragnie zaznaczyć, że przedmiotowy wielkoformatowy nośnik reklamowy zasadniczo różni się od reklam powołanych w odwołaniu, a dostrzeżonych przez organy orzekające z tego powodu, że stanowi odrębny obiekt budowlany (budowlę), umiejscowiony na powierzchni nieruchomości, a nie elewacji budynku i jest znacznych gabarytów. Z perspektywy kontynuacji cech zabudowy nie sposób zatem porównywać go do reklam usytuowanych na elewacjach budynków, czy do małych (1,5 x 1,0 m) tablic reklamowych usytuowanych na poszczególnych nieruchomościach. Sąd podzielił też stanowisko organów orzekających co do niespełnienia przez przedmiotową inwestycję warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., albowiem został on samowolnie wybudowany na terenie objętym ochroną konserwatorską. Nie budzi sporu, że dla tego terenu obowiązują zapisy decyzji z dnia ...1982 r. nr rejestru zabytków ..., wedle której obszar ten stanowi zespół urbanistyczno-architektoniczny najstarszych dzielnic miasta wraz z budynkami użyteczności publicznej, sakralnymi, założeniami parkowymi i willowymi, zabytkami architektury przemysłowej i kamienicami i z tego tytułu podlega należnej ochronie konserwatorskiej na podstawie odrębnych przepisów. Sąd pragnie wyjaśnić, czego zabrakło w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, lecz nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm., dalej: u.o.z.o.z.) ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Z kolei stosownie do art. 3 pkt 12 u.o.z.o. historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic i sieci dróg. W piśmie z dnia 13 września 2011 r. Miejski Konserwator Zabytków w P. wskazał, że przedmiotowy nośnik znajduje się na terenie zespołu urbanistyczno-architektonicznego objętego ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do rejestru zabytków pod nr ... decyzją z dnia ... 1982r. Zaznaczył przy tym, że ta właśnie wielkoformatowa tablica reklamowa wpływa niekorzystnie na ekspozycję zabytkowej zabudowy ul. M. i K., zasłania widok na kamienicę przy ul. M. .../ Krasińkiego ... niedawno poddaną renowacji. Wskazać należy, mając na uwadze powyższe, że stosownie do art. 4 pkt 6 u.o.z.o. ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji uwzględniania zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Zgodnie z art. 7 pkt 1 u.o.z.o.z. jedną z form ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków. Przepis art. 18 ust. 1 u.o.z.o.z. określa zaś, że ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami uwzględnia się przy sporządzaniu m.in. decyzji o warunkach zabudowy. Skoro zatem MKZ wyraźnie zaznaczył, że teren, na którym znajduje się przedmiotowy wielkoformatowy nośnik reklamowy wpisany jest jako zespół urbanistyczno-architektoniczny do rejestru zabytków, a nośnik ten wpływa niekorzystnie na ekspozycję zabytkowej zabudowy w tym obszarze, to ze względu na konieczność ochrony tegoż historycznego zespołu urbanistycznego należało stwierdzić, że wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej wielkoformatowej tablicy reklamowej oznaczałoby naruszenie powołanych wyżej przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zważywszy zaś, że organ I instancji przedstawił na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. MKZ do uzgodnienia projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej budowli, a ten umorzył postępowanie uznając, że projekt decyzji odmownej nie wymaga uzgodnienia, to w niniejszej sprawie stanowisko w zakresie ochrony konserwatorskiej znalazło swój wyraz dopiero w decyzji kończącej postępowanie. Choć organy orzekającej nie wyjaśniły wyczerpująco, dlaczego i w jakim zakresie przedmiotowa inwestycja narusza przepisy odrębne (konserwatorskie) to mając na uwadze powyższe rozważania Sądu, naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd nie podziela też zarzutu strony skarżącej jakoby organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów i twierdzeń strony podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Kolegium ustosunkowując się do twierdzeń strony dotyczących funkcji przedmiotowego nośnika reklamowego przedstawiło stanowisko, w których wskazało, że cechy tegoż nośnika w kontekście występującej w otoczeniu (obszarze analizowanym) zabudowy wskazują na niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z kolei odnosząc się do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zakresie naruszenia przepisów odrębnych, organ II instancji powołał się na okoliczność wpisu przedmiotowego obszaru do rejestru zabytków jako historycznego zespołu urbanistycznego i choć rzetelnie nie wyjaśnił, dlaczego ów środek ochrony konserwatorskiej wyklucza możliwość legalizacji przedmiotowego nośnika reklamowego, to w ocenie Sądu – co wyżej stwierdzono – naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Dlatego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.