II SA/Po 462/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant sekr. sąd. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2006r. przy udziale sprawy ze skargi T.P., J.P., S.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2004r. Nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] grudnia 2003r. Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T.P. kwotę 200zl (dwieście złotych) oraz na rzecz skarżącego S.P. kwotę 200zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu; III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Brychcy /-/ E. Podrazik /-/ B. Kamieńska Na wniosek T. P. – właściciela działki nr [...] o powierzchni [...] m² objętej księgą wieczystą Kw nr [...] oraz S. P. i J. P. – współwłaścicieli działki nr [...] o powierzchni [...] m² objętej księgą wieczystą Kw nr [...] położonych w G. w gminie D., Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...] grudnia 2003r. wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 i 2, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1 i 2 oraz art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071) – zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiący załącznik do niniejszej decyzji pod warunkiem, że w momencie zbycia wydzielonych działek zostaną ustanowione dla nich odpowiednie służebności dojazdowe na działkach o numerach [...] i [...], stanowiących drogi wewnętrzne lub zostaną one zbyte wraz z udziałem w prawie do drogi wewnętrznej. Działki nr [...] i [...] zostały wydzielone z przeznaczeniem pod drogę dojazdową wewnętrzną, działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...] – z przeznaczeniem pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MJ, zaś łączność gospodarczą stanowić będą wydzielone działki: nr [...] z [...], nr [...] z nr [...], nr [...] z nr [...], nr [...] z nr [...], nr [...] z nr [...], działka nr [...] z nr [...], działka [...] z nr [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że podział jest zgodny "z ustaleniami w zakresie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowego terenu". Wnioskodawcy wnieśli odwołanie od tej decyzji w części dotyczącej orzeczenia o warunkach zatwierdzenia projektu podziału oraz wydzielenia działek nr [...] i [...] z przeznaczeniem pod drogę dojazdową wewnętrzną. Odwołujący się zarzucili, że organ orzekający "wbrew ewidentnym zapisom w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – nie orzekł, iż wydzielone działki gruntu o nr [...] i [...] są działkami wydzielonymi pod drogi publiczne, które przechodzą za odszkodowaniem na własność gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stanie się ostateczna". Żaden z zapisów planu nie zawiera postanowienia o przeznaczeniu działek nr [...] i nr [...] pod drogę wewnętrzną. W części graficznej planu część działek nr [...] i nr [...] przeznaczono pod drogę dojazdową oznaczoną jako KD. Żaden z zapisów planu nie określa, iż droga oznaczona w części graficznej planu symbolem KD ma być drogą wewnętrzną. Gdyby tak istotnie miało być, to wówczas właściciel działki nr [...] w części graniczącej z działką nr [...] (oznaczoną symbolem KD) byliby pozbawieni dostępu do drogi publicznej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakłada możliwość podziału działki nr [...] w ten sposób, iż część tej działki wzdłuż działki [...] ma zapewniony dostęp do drogi oznaczonej symbolem KD, a "gdyby uznać, iż droga ta jest drogą wewnętrzną – działka nr [...] nie miałaby zapewnionego dostępu do drogi publicznej, tym bardziej skoro strefa ochronna rurociągu gazowego nie pozwoli nigdy w przyszłości zaplanować przebiegu jakiejkolwiek drogi dojazdowej w poprzek biegnącego już rurociągu." Odwołujący się zwrócili też uwagę, że przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje też działkę nr [...] stanowiącą drogę publiczną. Skoro z projektu podziału opracowanego na podstawie planu wynika, że część działek [...] i [...] przeznacza się na poszerzenie i przedłużenie już istniejącej (od kilkunastu lat) drogi publicznej stanowiącej działkę nr [...], to "poszerzona część nie może stanowić drogi wewnętrznej". W planie miejscowym oznaczono jednym symbolem KD całą drogę dojazdową usytuowaną na działkach nr [...] i [...] (zarówno w części poszerzenia już istniejącej drogi publicznej, jak i w części przedłużenia tej drogi). Nie pozwala to na przyjęcie, że droga KD nie jest przeznaczona w planie pod drogę publiczną. Zdaniem odwołujących się "zapis zawarty w § 9 ust. 9 uchwały Nr III/26/02 Rady Gminy D. z dnia 30 grudnia 2002r. (planu miejscowego), w myśl którego drogi wewnętrzne powstałe w wyniku dokonania podziału pozostaną drogami stanowiącymi własność właściciela gruntu należałoby odnieść jedynie do tych dróg wewnętrznych, które powstaną na skutek podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (np. w wyniku podziału w celu zniesienia współwłasności nieruchomości)". Reasumując – poszerzenie drogi publicznej nie pozbawia tej drogi charakteru drogi publicznej, a planowanie poszerzenia drogi publicznej kosztem nieruchomości osób trzecich daje jedynie podstawę do wywłaszczenia za odszkodowaniem. Nadto decyzja zatwierdzająca projekt podziału nie ma charakteru uznaniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2004r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzono, że jedyną przesłanką warunkującą podział jest zgodność projektu podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzję podziałową poprzedziło postanowienie opiniujące, co do którego wnioskodawcy nie zgłosili zastrzeżeń. Przedmiotem postępowania podziałowego jest zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, czyli podziału geodezyjnego, który nie odnosi się do uprawnień właścicielskich. Przejęcie własności działek drogowych przez gminę następuje z mocy prawa z dniem, w którym decyzja podziału stała się ostateczna. Żaden powyższy skutek nie postaje w wyniku wyrażenia określonego stanowiska w decyzji podziałowej. Zatem organ I instancji nie mógł w swojej decyzji przesądzić własności "działek drogowych". Zdaniem Kolegium "spór który powstał między gminą a skarżącymi powinien być rozwiązany w drodze sądowej poprzez wniesienie powództwa, o którym mowa w art. 189 kpa." Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej do Sądu Administracyjnego przez T. P., J. P. i S. P. Skarżący powtarzając argumenty przedstawione w odwołaniu wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi jeszcze raz stwierdzając, że w postępowaniu zatwierdzającym projekt podziału nieruchomości nie rozstrzyga się o własności dróg; działki wydzielone pod drogi publiczne (jeśli ich statut został wcześniej określony) przechodzą na własność gminy z mocy prawa, a nie na podstawie decyzji administracyjnej. O kategorii i charakterze dróg nie decyduje plan zagospodarowania przestrzennego, który wyznacza jedynie ich przebieg. Do zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych konieczna jest stosowna uchwała rady gminy. Określenie ich w planie symbolem "KD" oznacza tylko tyle, że zgodnie z ustawą o drogach publicznych są one drogami dojazdowymi, czyli należą do kategorii dróg zróżnicowanych pod względem wymagań technicznych i użytkowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. W związku z treścią przepisu art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może budzić wątpliwości, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego – zarówno jeśli chodzi o przeznaczenie terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Nie ma racji organ orzekający - Wójt Gminy D. wyjaśniając w trybie art. 132 kpa w piśmie z dnia [...] lutego 2004r., że "plan nie obejmuje swym zakresem działki o nr ewidencyjnym [...]". O tym, że jest odwrotnie przekonuje już sam tytuł uchwały nr III/26/02 podjętej przez Radę Gminy D. w dniu 30 grudnia 2002r., a także § 1 ust. 1 uchwały stanowiący, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w miejscowości G. obejmuje rejon ulicy [...] i [...], działki oznaczone numerami geodezyjnymi [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz część działek nr [...],[...],[...],[...] o powierzchni około [...] ha. Kwestia objęcia planem działki nr [...] jest istotna, bowiem według wyjaśnień skarżących złożonych na rozprawie w dniu 17 stycznia 2006r., objęte sporem działki nr [...] i [...] wydzielone zostały – zgodnie z warunkiem zawartym w postanowieniu opiniującym pozytywnie projekt podziału ich nieruchomości – na poszerzenie drogi już istniejącej na działce nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Działka nr [...] łączy się z działką nr [...], która również jest drogą. Zdaniem skarżących "droga na działce nr [...] została przedłużona przez wydzielenie z naszej nieruchomości działki i dzięki temu powstał dostęp do działek sąsiadów. Gdyby okazało się, że ma to być droga wewnętrzna, to sąsiedzi będą mogli korzystać z tej drogi na zasadzie służebności". Jak już wyżej wyjaśniono, organ orzekający w ramach dokonywanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu musi rozstrzygnąć, czy proponowany przez wnioskodawców projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie. Badając zgodność projektu podziału z planem miejscowym, którego zapisy są przepisami gminnymi, organ może skorzystać ze wszystkich reguł wykładni prawa (gramatycznej, celowościowej, systemowej i innych). Sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracyjnego w tym rozstrzygnięciu, ponieważ należy do niego kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy dokonywaniu oceny zgodności proponowanego przez skarżących podziału działki z zapisami konkretnego miejscowego planu podziału należy mieć na uwadze, że plan miejscowy nie tylko zawiera układ komunikacyjny już istniejący, w tym istniejące drogi publiczne, ale może też przewidywać wydzielenie nowych dróg tego rodzaju i to również na gruntach stanowiących własność osób fizycznych. Gdyby, jak wywiódł organ, warunkiem podziału dokonywanego w trybie art. 93 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami było uprzednie zaliczenie drogi wytyczonej planem do kategorii dróg publicznych w formie uchwały organu samorządu terytorialnego podjętej w trybie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, to nie miałby racji bytu przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Tylko co do gruntów odjętych właścicielom w tym trybie względnie w trybie wywłaszczenia, czy gruntów co do których właściciel utracił własność na podstawie umowy cywilnoprawnej, może być podjęta uchwała wyżej wskazana. Stosownie bowiem do przepisu art. 2a ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985r. (DZ. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) drogi publiczne stanowią własność Skarbu Państwa (drogi krajowe) albo własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Uchwały o zaliczeniu drogi publicznej do określonej kategorii można podejmować dopiero wówczas, gdy działki gruntu wydzielone pod drogi przestaną być własnością dotychczasowych właścicieli. Reasumując – wydzielenie z nieruchomości w trybie art. 93 i art. 98 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami pasa gruntu z przeznaczeniem pod drogę publiczną może nastąpić na wniosek właścicieli nieruchomości, i tylko wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowani przestrzennego określa przebieg tej drogi. Skoro stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy co do działek wydzielonych pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, właściciel traci ich własność z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału stała się ostateczna, to nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że decyzja podziałowa "nie odnosi się do uprawnień właścicielskich do gruntu." W toku dalszego postępowania organy orzekające powinny dokonać wykładni zapisów planu miejscowego odnoszących się do terenów, urządzeń i tras komunikacyjnych oznaczonych na rysunku planu symbolem KD, w szczególności należy wyjaśnić, czy "wyznaczenie przebiegu dróg dojazdowych" o jakich mowa w § 8 ust. 1 planu, w każdej sytuacji oznacza wyznaczenie tylko dróg wewnętrznych. Nie można też uniknąć oceny, z jakich przyczyn Wójt Gminy D. w postanowieniu opisującym pozytywnie projekt podziału nieruchomości wnioskowany przez skarżących zamieścił uwagę: "należy wydzielić poszerzenie drogi o szerokość 7m zgodnie z rysunkiem – zaznaczono kolorem zielonym". Pas zaznaczony tym kolorem przylega do działki nr [...], oznaczonej na mapie stanowiącej załącznik do wstępnego projektu podziału jako droga. Istotne znaczenie będzie miało w związku z tym ustalenie, czy droga przebiegająca przez działkę nr [...] przeznaczona jest w planie pod drogę publiczną względnie jest drogą publiczną. Stosownie bowiem do art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepis ten stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzanie istniejących dróg publicznych. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c, art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. /-/ E. Brychcy /-/ E. Podrazik /-/ B. Kamieńska jw