II SA/Po 462/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia (...) nr (...), II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) grudnia 2011 r., nr (...), Komendant Miejski Policji w K., na podstawie art. 94 ust. 1 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.; dalej jako: ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym) oraz § 4 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2001 r Nr 131, poz. 1468) w związku z § 14 ust. 3 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 884 ze zm.) odmówił przyznania A. K. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że wnioskodawczyni pełniła od (...) czerwca 1980 r. do (...) lipca 2010 r. służbę w Policji, z której została zwolniona w związku z nabyciem praw emerytalnych. Decyzją byłego Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia (...) grudnia 1997 r. przyznano jej równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, który wypłacono do dnia (...) lipca 2010 r. W dniu (...) września 2010 r. A. K. zwróciła się do Komendanta Miejskiej Policji w K. z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przy ul. (...) w P., składającego się z dwóch pomieszczeń o powierzchni mieszkalnej 32,4 m2. Do wniosku załączono akt ustanowienia odrębnej własności lokalu; umowę jego sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu (...) sierpnia 2010 r. oraz odpis zwykły księgi wieczystej z dnia (...) września 2010 r., z których wynika, iż wnioskodawczyni nabyła wraz z mężem własność lokalu mieszkalnego płożonego przy ul. (...) w P. Obecnie zamieszkuje ona w domu mieszkalnym położonym przy ul. (...) w miejscowości K., którego właścicielem jest jej ojciec. Następnie organ wskazał, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, funkcjonariusze zwolnieni ze służby uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Równocześnie, na mocy art. 30 powyższej ustawy, emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Zgodnie z § 3a ust. 2 rozporządzenia w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, organem właściwym do wydania decyzji jest Komendant Miejski Policji w K. jako organ właściwy ze względu na ostatnie miejsce pełnienia służby przez funkcjonariusza. § 3 ust. 2 powyższego rozporządzenia wskazuje natomiast, że do wniosku o przyznanie pomocy finansowej należy dołączyć dokument potwierdzający fakt ubiegania się przez policjanta o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny znajdujący się w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. W opinii organu obowiązujące obecnie przepisy prawne, nakazujące odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących lokali mieszkaniowych przeznaczonych dla funkcjonariuszy w stosunku do emerytów policyjnych, nie pozwalają na przyznanie pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego położonego w P., a więc w miejscowości nie będącej miejscowością pobliską w stosunku do miejscowości, w której wnioskodawczyni pełniła służbę. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. K., podnosząc, że dokonana przez organ wykładnia przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy prowadzi do nieuzasadnionego "przywiązania" emeryta do jednostki, w której pełnił służbę. Zdaniem skarżącej działanie powyższe narusza art. 32 Konstytucji stwierdzający, że wszyscy są równi wobec prawa. Kwestionowana decyzja dzieli bowiem byłych funkcjonariuszy na tych, którzy zamieszkują na terenie Konina i otrzymują pomoc finansową oraz na funkcjonariuszy, którzy z uwagi na fakt zamieszkiwania w innym mieście nie mogą liczyć na powyższą pomoc. Komendant Wojewódzki Policji w P. decyzją z dnia (...) marca 2011 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz 1071 ze zm., dalej kpa) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Miejskiego Policji w K. W uzasadnieniu decyzji powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania a następnie wskazano, że do przyznania pomocy finansowej na zakup mieszkania emerytom i rencistom policyjnym przysługuje na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Skoro czynnym funkcjonariuszom przysługuje pomoc jedynie dla uzyskania mieszkania lub domu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (§ 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów), to zasada powyższa znajduje zastosowanie również w stosunku do emerytów policyjnych. Stąd też brak było podstaw do przyznania wnioskodawczyni pomocy finansowej na zakup mieszkania w P. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. K., podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu W odpowiedzi na skargę Komendant Policji podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Istota zawisłego sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organy Policji zasadnie odmówiły skarżąceej przyznania pomocy finansowej na zakup własnościowego lokalu mieszkalnego w P., uznając, że pomoc finansowa na zakup mieszkania lub budynku mieszkalnego przez emerytowanego funkcjonariusza Policji może zostać przyznana jedynie w sytuacji, gdy nabywa on mieszkanie na terenie miejscowości, w której pełnił on służbę lub miejscowości sąsiedniej. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, funkcjonariusze zwolnieni ze służby uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Równocześnie, na mocy art. 30 powyższej ustawy, emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Oznacza to, iż uprawnianie funkcjonariuszy pozostających w służbie czynnej, do uzyskania lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na jego zakup należy stosować odpowiednio w stosunku do osób zwolnionych ze służby, o ile są oni uprawnienie do policyjnej emerytury lub renty. Art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.) przewiduje, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Przysługujące policjantowi w czynnej służbie prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa. Stanowi ona bowiem konsekwencję niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 powyższej ustawy. Przepis art. 88 ust. 1 ustawy o Policji precyzuje, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z treścią powyższego przepisu koresponduje treść § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, z którego wynika obowiązek dołączenia przez policjanta do wniosku o pomoc finansową dokumentów potwierdzających fakt ubiegania się o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zdaniem organów rozpoznających przedmiotową sprawę analiza zapisów ustawy o Policji oraz rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. wskazuje, że przyznanie pomocy finansowej na zakup mieszkania przez funkcjonariuszy pozostających w czynnej służbie jest możliwe wyłącznie w przypadku ubiegania się o pomoc na zakup mieszkania w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Równocześnie odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy w stosunku do emerytów policyjnych powoduje, że również osoby zwolnione ze służby mogą ubiegać się o pomoc na zakup mieszkania jedynie w miejscowości, w której pełniły one służbę lub też w miejscowości sąsiedniej. Stanowisko powyższe uznać należy za błędne. Sąd podkreśla, iż zgodnie z nauką teorii prawa "odpowiednie" stosowanie przepisów prawa nie jest czynnością o jednolitym charakterze. Można wyodrębnić trzy grupy przypadków, różne ze względu na przyczynę i uzyskiwany rezultat, gdy przepisy są "odpowiednio" stosowane. W uproszczeniu do pierwszej grupy należą przypadki, w których odnośne przepisy prawa są stosowane bez zmian w zakresie ich dyspozycji, do drugiej zaliczamy przypadki, gdy odnośne przepisy będą stosowane z pewnymi zmianami, w trzeciej znajdują się przepisy, które w ogóle w danym przypadku nie znajdą zastosowania (tak: J. Nowacki, Studia z teorii prawa, Zakamycze 2003, s. 455-457). "Odpowiednie stosowanie przepisów" polega więc na uwzględnieniu pewnych podobieństw przedmiotów normatywnych, jak również odmienności i specyfiki instytucji lub rozwiązania prawnego, do których mają być stosowane przepisy. Chodzi bowiem o to, że ustawodawca nie formułuje dla tych sytuacji odrębnych przepisów, lecz odsyła do przepisów już obowiązujących uważając, że mogą być one stosowane także do określonych instytucji lub rozwiązań prawnych, tyle że stosowane "odpowiednio". Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że "odpowiednie" stosowanie przepisów dotyczących pomocy emerytom policyjnym nie może prowadzić do ograniczenia możliwości uzyskania pomocy na zakup mieszkania znajdującego się poza miejscowością, w której pełnili oni służbę lub miejscowości sąsiedniej. Sąd wskazuje, że art. 88 ust. 1 ustawy o Policji mówi, że "policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej" natomiast art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy mówi jedynie, że "uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty mają prawo do lokalu mieszkalnego". Już sama wykładnia językowa wskazuje na różne zakresy przedmiotowe zastosowania norm zawartych w powyższych przepisach. O ile ustawa o policji przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, z zastrzeżeniem, że musi ono być położone w miejscowości, w której funkcjonariusz pełni służbę, o tyle art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie zawiera już takiego zastrzeżenia, wskazując jedynie, że emerytowi przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego. Również zastosowanie wykładni funkcjonalnej wskazuje na wadliwość decyzji organów. Niewątpliwie celem ustawodawcy było zapewnienie pomocy funkcjonariuszom pozostającym w służbie lokali mieszkalnych znajdujących się w niewielkiej odległości od miejsca jej pełnienia. Trudno dopatrywać się jednakże takiego samego ratio legis, w stosunku do osób nie pełniących już służby. Rację ma skarżąca podnosząc, że przyjęcie powyższej wykładni skutkowałoby naruszeniem konstytucyjnej zasady równości, dzieląc emerytów policyjnych na grupę zamieszkującą w miejscu pełnienia ostatniej służby lub w miejscowości sąsiedniej, która mogłaby korzystać z pomocy materialnej oraz grupę zamieszkującą poza powyższym terenem, która pozbawiona zostałaby możliwości ubiegania się o taką pomoc. Sąd wskazuje, że "odpowiednie" stosowanie przepisów dotyczących lokali mieszkalnych przez funkcjonariuszy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy odnieść należy do technicznych warunków uzyskania pomocy. Z zapisu powyższego nie można wywodzić jednak dodatkowych warunków, nie zawartych w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, które w sposób niedozwolony ograniczałyby zakres zastosowania powyższego przepisu. W powyższym świetle interpretowane też być muszą przepisy rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów. Powyższe rozporządzenie winno tym samym wskazywać jedynie na techniczne aspekty uzyskania pomocy, w szczególności poprzez określenie dokumentów, jakie należy przedłożyć wraz z wnioskiem. Reasumując dotychczasowe rozważania Sąd wskazuje, że decyzja odmawiająca przyznanie skarżącej pomocy finansowej z uwagi na nabycie przez nią lokalu mieszkalnego nie położonego w miejscowości, w której pełniła ona służbę lub w miejscowości sąsiedniej, została wydania z naruszeniem art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a więc z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia (...) grudnia 2010 r. Ponowne rozpatrując sprawę organy winny dokonać oceny złożonego przez skarżącą wniosku o przyznania pomocy finansowej mając na względzie ustalenia poczynione w niniejszym wyroku. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.