II SA/Po 463/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 07 września 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej Budowy Domów Jednorodzinnych "A" z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości; oddala skargę. /-/ B. Drzazga /-/ A. Zieliński /-/ J. Szaniecka Wójt Gminy decyzją z dnia [...] na podstawie przepisu art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz §10 uchwały Rady Gminy Nr XVI/126/99 (Dz.Urz. Woj. W . Nr 86, poz. 1620) ustalił dla Spółdzielni Mieszkaniowej Budowy Domów Jednorodzinnych "A" w P. obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w S. (działka nr [...]) w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że uchwałą Nr [...] zmieniono przeznaczenie działek o numerze ewidencyjnym [...] i [...] z terenów rolnych na tereny zabudowy mieszkaniowej, ustalając przy tym 15% stawkę opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt podziału powyższych nieruchomości w następstwie czego wydzielono przedmiotową działkę o numerze [...]. Właścicielem działki była Spółdzielnia Mieszkaniowa Budowy Domów Jednorodzinnych "A" która wybudowała na niej segment domu jednorodzinnego ze środków członka spółdzielni – L. K. w łącznej wysokości [...] zł. Umową w formie aktu notarialnego z dnia [...] 2003r. Spółdzielnia jako właściciel nieruchomości przeniosła na rzecz L. K. własność działki nr [...] wraz z wybudowanym na niej budynkiem. Wprawdzie przepis art. 52 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych mówi o przeniesieniu własności nieruchomości to zgodnie z art. 155 kc umowa sprzedaży przenosi własność na nabywcę. Organ stwierdził, zatem, że sprzedaż jest przeniesieniem własności, o której mowa w art. 52 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Wobec powyższego ziściły się przesłanki określone w art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do naliczenia jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania terenu. Wójt Gminy wskazał w kwestii rozliczenia nakładów dokonanych na nieruchomości, że zgodnie z wzorcem umowy w sprawie warunków i zasad realizacji budowy domów jednorodzinnych członkowie Spółdzielni zobowiązani są do uzupełnienia wkładu budowlanego po przeniesieniu własności działki wraz z wzniesionym na niej domem o środki przeznaczone na budowę infrastruktury osiedla. Wobec tego nakłady nie zostały poniesione przez Spółdzielnię. Spółdzielnia "A" wniosła odwołanie od decyzji Wójta Gminy ustalającej tzw. opłatę planistyczną domagając się jej uchylenia w całości. Odwołująca podnosiła, że organ I instancji błędnie utożsamił sprzedaż nieruchomości opisaną w art. 535 kc z przeniesieniem jej własności, które nastąpiło w oparciu o przepisy art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 16 września 1982r. Prawo spółdzielcze oraz art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Podkreślała, że Spółdzielnia jest wspólnotą członków, którzy we wspólnym interesie, sami dla siebie, w celu oznaczonym w ustawie i statucie budują na gruntach przez siebie zakupionych domy z własnych środków. Majątek Spółdzielni jest natomiast prywatną własnością jej członków. Odwołująca zarzuciła także, że organ I instancji bezpodstawnie nie uznał nakładów poniesionych na przedmiotowej nieruchomości przez Spółdzielnię, a więc przez wszystkich jej członków. Nakłady te wielokrotnie przewyższały także wartość naliczonej opłaty od wzrostu wartości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] na podstawie przepisu art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 4, 5, 6, 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium uzasadniało, że dyspozycja art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje wójta do pobrania jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania terenu w przypadku zbycia nieruchomości przez jej właściciela lub użytkownika wieczystego. Od dnia 22 września 2004r. podstawą naliczenia tzw. opłaty planistycznej jest zbycie nieruchomości, a nie tylko jej sprzedaż. Pod pojęciem zbycia nieruchomości rozumieć, więc należy przeniesienie własności działki nr [...] przez Spółdzielnię "A" na jej członka, któremu przysługiwało prawo do domu jednorodzinnego w tej Spółdzielni. Prócz tego Kolegium wskazało, że na skutek nowelizacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym od dnia 22 września 2004r. nie ma prawnej możliwości pomniejszenia, tzw. opłaty planistycznej o zwaloryzowaną wartość nakładów poniesionych przez właściciela na nieruchomości. Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" złożyła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego domagając się na postawie art. 156 §1 pkt 2 kpa stwierdzenia jej nieważności i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenia obu tych aktów z uwagi na błędną interpretację przepisów prawa materialnego. W motywach skargi skarżąca podnosiła, że organ I instancji nieprawidłowo wszczął postępowanie w sprawie naliczenia tzw. opłaty planistycznej dopiero 13 sierpnia 2004r., podczas gdy przeniesienie własności nastąpiło aktem notarialnym w dniu [...] 2003r. Z treści art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że Wójt Gminy powinien ustalić opłatę bezzwłocznie po otrzymaniu aktu notarialnego, czyli w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed nowelizacji wchodzącej w życie dnia 22 września 2004r. Organy zastosowały więc nieobowiązujące przepisy ustawy, co stanowi rażące naruszenie prawa i winno skutkować stwierdzeniem nieważności obu decyzji. Spółdzielnia Mieszkaniowa podtrzymała także zarzut błędnego zakwalifikowania przez organ I instancji czynności przeniesienia własności nieruchomości jako aktu jej sprzedaży. Przeniesienie własności odbyło się, bowiem w oparciu o przepisy ustawy prawo spółdzielcze i ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Doszło do guasi podziału majątku wspólnego członków Spółdzielni, w wyniku czego skarżąca nie otrzymała żadnego przysporzenia. Korzyść majątkową z przedmiotowej czynności prawnej uzyskała natomiast Gmina , która przejęła nakłady poniesione przez członków Spółdzielni. Wartość tych nakładów wielokrotnie przewyższała wysokość naliczonej tzw. opłaty planistycznej. W odpowiedzi na skargę Spółdzielni Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na swoją argumentację zawartą w decyzji II instancji wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga Spółdzielni Mieszkaniowej "A" okazała się niezasadna. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są bowiem zgodne z przepisami prawa (art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy stanowi przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), który wyznacza przesłanki dla ustalenia i pobrania tzw. opłaty planistycznej. Zgodnie z jego brzmieniem, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Głównym zarzutem podnoszonym w skardze, a także uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jest błędne przyjęcie przez organy administracji, iż w przedmiotowej sprawie doszło do sprzedaży działki nr [...], podczas gdy Spółdzielnia przeniosła jedynie jej własność wraz z wzniesionym na jej terenie domem jednorodzinnym. Wykonała w ten sposób zobowiązania nałożone przez przepisy szczególne ustawy z dnia 16 września 1982r. Prawo spółdzielcze (tekst jedn. Dz.U. z 2003r. Nr 188, poz. 1848 ze zm.) i ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn. DZ.U. z 2003r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) oraz regulaminu Spółdzielni, każdorazowo wyodrębniając część ze wspólnego majątku członków. W tym zakresie podkreślić jednak należy, że przepis art. 3 ustawy prawo spółdzielcze, na który powołuje się skarżąca nie mówi o własności w rozumieniu cywilnoprawnym. Przepis używa określenia "majątek", a nie cywilnego określenia "mienie", co oznacza, że chodzi tu o ekonomiczne a nie prawne znaczenie własności. W świetle ugruntowanego orzecznictwa i poglądów doktryny brzmienie art. 3 ustawy prawo spółdzielcze nie pozbawia spółdzielni własności jej majątku i nie czyni spółdzielców współwłaścicielami w rozumieniu prawa cywilnego, a jedynie zalicza własność należącą do spółdzielni, jako osoby prawnej, do kategorii własności prywatnej (uch. SN z 19.01 1996r., III CZP 152/95, OSNC 1996 Nr 4, poz. 52; uch. SN z 6.02.1996r., III CZP 4/96, OSNC 1996 Nr 4, poz. 58; A. Stefaniak Prawo spółdzielcze Komentarz i Orzecznictwo wyd. IV 2001, str. 11-13). Nie można zatem traktować czynności przeniesienia własności nieruchomości między Spółdzielnią a jej członkiem jako swoistego podziału nieruchomości, wyodrębnienia przedmiotowej działki z majątku wspólnego spółdzielców. Doszło bowiem do cywilnoprawnej czynności przenoszącej własność nieruchomości pomiędzy dwoma odrębnymi i równoprawnymi podmiotami prawa, co znalazło swój wyraz w umowie przeniesienia własności nieruchomości sporządzonej w formie aktu notarialnego. Niezasadny jest pogląd skarżącej, iż w przedmiotowej sprawie organy administracji powinny były orzekać w sprawie naliczenia, tzw. opłaty planistycznej w oparciu o przepisy materialne obowiązujące w dacie dokonania czynności przeniesienia własności działki w formie aktu notarialnego, czyli na dzień [...] 2003r. Podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest zasada legalności działania (art. 6 kpa), co oznacza, że organy rozstrzygają sprawę na postawie stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania, czyli na podstawie treści art. 36 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znowelizowanej ustawą z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. 2004r. Nr 141, poz. 1492). Akt prawny nowelizujący ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera, bowiem żadnych przepisów przejściowych pozwalających na stosowanie norm ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących w dniu przeniesienia własności działki, jak tego domagała się skarżąca. Czynność przeniesienia własności stanowi dopiero ustawową przesłankę do wszczęcia przez właściwy organ administracyjny postępowania w sprawie określenia zasadności opłaty od wzrostu wartości nieruchomości. Natomiast sam sposób ustalenia tej opłaty i ostatecznie jej wysokość organ ocenia na podstawie przepisów obowiązujących w dacie orzekania w tym przedmiocie. Wobec tego organy administracyjne prawidłowo wydały decyzje na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ich znowelizowanym brzmieniu obowiązującym po dniu 22 września 2004r. W konsekwencji bezzasadne jest żądanie skarżącej, by zaskarżone decyzje uznać za niezgodne z normami prawa materialnego. Podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, wbrew temu co podnosi skarżąca, nie może być naruszenie 7-dniowego termin do przesłania przez notariusza wypisu z aktu notarialnego do organu (art. 37 ust. 5 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Normy powyższe wprawdzie nakładają na wójta obowiązek bezzwłocznego wszczęcia postępowania w sprawie naliczenia, tzw. opłaty planistycznej, gdy tylko taki wypis otrzyma, jakkolwiek naruszenie zakreślonych ram czasowych nie zostało obwarowane żadnym ustawowym rygorem. Powyższy termin ma charakter instrukcyjny, jego naruszenie nie stanowi zatem podstawy do uchylenia, a tym bardziej stwierdzenia nieważności, zaskarżonych decyzji. Pojęcie "bezzwłocznie" oznacza "bez zbędnej zwłoki", a skarżąca nie wykazała, że organ z zawinionych przez siebie przyczyn, nie wszczął przedmiotowego postępowania w najszybszym możliwym terminie. Istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy skutki procesowe powodować mogłoby jedynie naruszenie 5-letniego terminu do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie określenia i naliczenia tzw. opłaty planistycznej, o którym mowa w przepisie art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Okoliczność taka nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Z drugiej strony przepisy prawa przewidują także odszkodowawczą odpowiedzialność organów administracyjnych za działanie niezgodne z prawem, gdyby takie zaistniało w przedmiotowej sprawie. Nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wchodząca w życie od 22 września 2004r. zastąpiła także w treści przepisów art. 36 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym słowo "sprzedaż" słowem "zbycie", co w konsekwencji poszerzyło katalog zdarzeń prawnych objętych regulacją tych norm. Za niewątpliwy błąd ustawodawcy uznać należy jednak fakt, iż zamiana słów nie objęła treści przepisu art. 37 ust. 1, mimo, iż została dokonana w treści ustępu 5 i 7 tegoż art. 37. Z drugiej strony treść art. 37 ust. 1 jednoznacznie nawiązuje do przepisu art. 36, określającego przesłanki, według których ustalić należy zasadność i wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości albo opłaty z tytułu wzrostu jej wartości. Wobec powyższego kierując się wykładnią celowościowa i systemową przyjąć należy, iż przesłanką do naliczenia opłaty od wzrostu wartości nieruchomości jest fakt jej zbycia, a nie tylko sprzedaży. Jak wskazano powyżej przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie zasadności i wysokości opłaty od wzrostu wartości nieruchomości formułuje bowiem przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który w swojej treści posługuje się szerszym pojęciem "zbycia". Czynność przeniesienia własności działki nr [...] wraz z posadowionym na niej budynkiem bez wątpienia zawiera się w pojęciu "zbycia", co przy spełnieniu wszystkich pozostałych przesłanek, przesądza o zasadności naliczenia przez organ I instancji, tzw. opłaty planistycznej. Mając na uwadze powyżej zaprezentowaną argumentację dotyczącą zasady legalności orzekania przez organy administracji, odnieść należy się także do zarzutu skarżącej, iż organy bezzasadnie nie pomniejszyły opłaty o wysokość nakładów poniesionych przez Spółdzielnię na przedmiotowej nieruchomości. Ustawą o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw z 28 listopada 2003r. uchylono przepis art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowił podstawę do pomniejszenia opłaty planistycznej o wartość tych nakładów (art. 10 pkt 4 lit a nowelizacji). Ustawodawca zmieniając ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym zakresie nie zawarł jednocześnie przepisów przejściowych pozwalających na wsteczne stosowanie dyspozycji art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po wejściu w życie nowelizacji. W tej sytuacji zgodnie z treścią przepisu art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującego w dacie orzekania, organ I instancji nie miał prawnych podstaw do pomniejszenia opłaty planistycznej o wysokość nakładów poniesionych przez Spółdzielnię, czego domagała się skarżąca. Reasumując, brak jest podstaw do żądania przez skarżącą stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji w oparciu o przepis art. 156 pkt 2 kpa. W przedmiotowej sprawie nie doszło bowiem do wydania którejkolwiek z decyzji administracyjnych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu powyższego przepisu. Nie zaistniało także naruszenie przepisów prawa materialnego skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związanym zarzutami, wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną, nie dopatrzył się również innego naruszenia prawa, które wymagałoby uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z tych przyczyn uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, na podstawie przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji wyroku. /-/ J. Szaniecka /-/ A. Zieliński /-/ B. Drzazga