II SA/Po 463/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Szymon Widłak Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 14 lutego 2024 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 592 zł (pięćset dziewięćdziesiąt dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 08 maja 2024 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia 14 lutego 2024 r., [...], w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że Wójt Gminy G. decyzją z dnia 14 lutego 2024 r. ustalił Z. B. opłatę w wysokości [...] zł należną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki: nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w T. w związku z przyjęciem, uchwałą nr [...] z dnia 14 lipca 2022 r., miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G.. Jak wyjaśnił organ I instancji w dniu 31 października 2023 r. Z. B. złożył wniosek o ustalenie opłaty planistycznych przez zbyciem w działek. Z wykonanego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego jednoznacznie wynika, że wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła na skutek uchwalenia planu miejscowego. Przy czym wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu została określona przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami, a wysokość wyliczono w następujący sposób: 1) wartość rynkowa objętych wyceną działek przed uchwaleniem planu – [...] zł; wartość rynkowa objętych wyceną działek po uchwaleniu planu – [...] zł; wzrost wartość przedmiotowych nieruchomości - [...] zł; jednorazowa opłata stanowiąca 30% wzrostu wartości nieruchomości wynosi [...] zł. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Z. B. podnosząc, iż nie zgadza się z wysokością ustalonej opłaty i wartością nieruchomością ustaloną przez rzeczoznawcę, gdyż do porównania przyjęto nieprawidłowo nieruchomości przeznaczone pod zabudowę zagrodową z dopuszczeniem remontów, modernizacji wymiany obiektów oraz uzupełnienia zabudowy, gdy tymczasem rzeczoznawca powinien dokonać analizy nieruchomości na podstawie możliwości wykorzystania terenu oraz przeprowadzić analizę funkcji terenu oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie możliwości jego zabudowy. W ocenie odwołującego wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu planu nie uległa zmianie, co potwierdza treść urnowy przedwstępnej zawartej przez odwołującego z X. w dniu 19 sierpnia 2021 r. a więc przed wejściem w życie planu w której wskazano cenę [...] zł. Rozpoznając wniesione odwołanie Kolegium przytoczyło treść przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. 2023, poz. 977 ze zm., dalej również jako: "ustawa" albo "u.p.z.p."), wyjaśniając, że w sprawie zostały spełnione przesłanki ustalenia opłaty, a sporządzony na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego operat szacunkowy jest prawidłowy. W ocenie organu odwoławczego rzeczoznawca dla potrzeb ustalenia wartości nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego zasadnie przyjął do porównania nieruchomości przeznaczone pod zabudowę zagrodową z dopuszczeniem remontów, modernizacji, wymiany obiektów oraz uzupełnienie zabudowy bo takie przeznaczenie miała nieruchomość objęta wyceną obowiązującym planie miejscowym z 1993 r. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Z. B. podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia 14 lutego 2024 r., w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Materialnoprawną podstawę decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przesłankami koniecznymi do ustalenia powyższej opłaty jest zatem: obiektywny (określony w operacie szacunkowym) wzrost wartości nieruchomości; ustalenie, że wzrost wartości nastąpił wskutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że musi istnieć związek przyczynowy między uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a wzrostem wartości obiektywnej - rynkowej wartości nieruchomości, oraz zbycie takiej nieruchomości nastąpiło w drodze umowy przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Istotne jest także zastrzeżenie, iż opłatę tę można dochodzić w terminie 5 lat, od dnia w którym miejscowy plan albo jego zmiana stały się obowiązujące. W niniejszej sprawie niesporne jest, że dla terenu obejmującego przedmiotową działkę do dnia 31 grudnia 2003 r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy G. przyjęty uchwałą Gminnej Rady Narodowej w G. z dnia 30 kwietnia 1985 r. nr [...], zmienionej uchwałą z dnia 14 kwietnia 1993 r. nr [...] W myśl postanowień tego planu działka była przeznaczona pod zabudowę zagrodową z dopuszczeniem remontów, modernizacji, wymiany obiektów oraz uzupełnienie zabudowy. Natomiast w aktualnie obowiązującym planie przyjętym uchwałą Rady G. z dnia 14 lipca 2022 r., nr [...] przedmiotowa nieruchomość posiada przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową 1- rodzinną lub zabudowę usługową. Stąd, w ocenie orzekających organów, niewątpliwie nastąpiła zmiana przeznaczenia tego terenu. Sąd zauważa, na co zasadnie zwraca uwagę skarżący, że plan miejscowy z 1985 r. stracił ważność w dniu 31 grudnia 2003 r., a zatem od dnia 01 stycznia 2004 r. do wejścia w życie nowego planu z lipca 2022 r. istniała tzw. luka planistyczna. W myśl art. 37 ust. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami, a więc przepisy rozdziału I działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1899). Zgodnie z art. 156 ust. 1 tej ustawy opinię o wartości nieruchomości sporządza na piśmie rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego. Jedynym zatem środkiem dowodowym w postępowaniu o ustalenie tzw. renty planistycznej jest opinia o wzroście wartości nieruchomości sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy. Operat szacunkowy jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 Kodeksu postępowania administracyjnego i podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie lub ocenie sądu. Jak przyjmuje się w judykaturze, operat szacunkowy jest opinią biegłego, która podlega nie tylko ocenie pod względem formalnym, ale również pod względem materialnym - uwzględnienia wartości przyjętych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy. Organ administracji publicznej ma zatem nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać sporządzony w toku postępowania administracyjnego operat pod względem jego zgodności ze stosownymi przepisami, jak i ocenić jego kompletność, logiczność i zupełność. Skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że organy rozstrzygające błędnie uznały, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy dla określenia wzrostu wartości przedmiotowej działki na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest prawidłowy zgodny z prawem i może stanowić podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3 oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Nie można jednak zapomnieć, na co wskazał uwagę rzeczoznawcza, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08, OTK 2010, Nr 2, poz. 9) orzekł, iż przepis art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo, jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego wart. 87 ust. 3 tej ustawy - jest niezgodny z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji tego orzeczenia ustawą z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 153, poz. 901), która to nowela weszła w życie w dniu 10 sierpnia 2011 r., do art. 87 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dodano ust. 3a w brzmieniu: jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. Oznacza to, że w przypadku, gdy przed wejściem w życie obowiązującego obecnie planu miejscowego uchwalonego po 31 grudnia 2003 r. obowiązywał plan miejscowy uchwalony przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc obowiązującą z upływem 2003 r., co powoduje, iż pomiędzy obowiązywaniem obu planów zaistniała luka czasowa, dopuszczalność pobrania renty planistycznej wymaga określenia wartości nieruchomości: - po pierwsze, według jej przeznaczenia w nowym planie miejscowym, - po drugie, według przeznaczenia w starym planie miejscowym oraz - po trzecie według faktycznego sposobu jej wykorzystywania w okresie luki czasowej pomiędzy obowiązywaniem obu planów (M. Wolanin, Zasadnicze problemy dopuszczalności ustalenia i pobrania opłaty planistycznej oraz jej zwrotu, cz. II, Nieruchomości 2011, nr 10, s. 8-9). Dopiero ustalenie tych wartości będzie pozwalało na prawidłowe zastosowanie do obliczania wzrostu wartości nieruchomości powstałej na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo zasady określonej w art. 37 ust. 1 albo w art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy nie uwzględnił powyższej przedstawionej zasady. Rzeczoznawca porównał jedynie wartość nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego według planu miejscowego oraz wartość tej nieruchomości przed uchwaleniem obecnie obowiązującego planu, przy czym analiza operatu szacunkowego, wyjaśnień rzeczoznawcy oraz zaskarżonej decyzji wskazuje, że rzeczoznawca uwzględnił wycenę według sposobu wykorzystania nieruchomości według planu miejscowego, który utracił swoją moc w 2003 r. Sąd zauważa, że co prawda w piśmie z dnia 10 lutego 2024 r. (k. [...] akt administracyjnych) rzeczoznawca wskazał, że aktualny sposób użytkowania działek to grunt rolny zapisany w ewidencji gruntów (de facto odłogowany) oraz w części zapisany jako drogi wewnętrzne (drogi nieurządzone), co oznacza, że obecna wycena działki byłaby niższa niż w przypadku przeznaczenia przewidzianego w planie obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. (a co za tym idzie opłata byłaby wyższa – przyp. Sądu), to jednak w przedłożonym operacie nie wskazano powyższych okoliczności, jak również nie dokonano stosownej wyceny. Nie można zatem zweryfikować prawidłowości twierdzeń rzeczoznawcy. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że skoro w operacie szacunkowym nie odniesiono się do konieczności ustalenia wartości nieruchomości w wymienionych powyżej trzech stanach to tym samym stwierdzenie przez Kolegium, że sporządzony operat szacunkowy jest prawidłowy i może stanowić podstawę do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem nowego planu miejscowego świadczy zarówno o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego), jak i o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to przepisy zobowiązują organ administracji publicznej do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, w tym do zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a wskazane naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższego wydane w sprawie decyzje nie mogły się ostać w obrocie prawnym, a o ich uchyleni orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji uwzględni przedstawioną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie odnośnie ustalenia opłaty od wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi uwzględnić warunki wynikające z art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając o zwrocie uiszczonego wpisu.