II SA/Po 463/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skargi B. J. i K. M. na postanowienie Wojewody z dnia 22 kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia 22 stycznia 2025 r., znak [...], w części rozstrzygającej o wniosku B. J. o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej B. J. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Starosty [...] z dnia 5 maja 2021 r., nr [...], znak [...], zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z czterema zbiornikami bezodpływowymi na ścieki sanitarne w m. B. , gmina [...], na działce nr ew. [...]. B. J., K. M. i A. K. (zwani łącznie skarżącymi lub stroną), reprezentowani przez reprezentowani przez ad D., wnioskiem z dnia 22 lipca 2024 r., powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 poz. 775, dalej: k.p.a.) zwrócili się do Starosty [...] o wznowienie postępowania zakończonego wyżej wymienioną decyzją oraz na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. o wstrzymanie jej wykonania. Starosta [...] postanowieniem z 22 stycznia 2025 r., znak [...], odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 5 maja 2021 r., nr [...], znak [...], dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z czterema zbiornikami bezodpływowymi na ścieki sanitarne w m. B. , gmina [...], na działce nr ewid. [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie Starosta wyjaśnił, że postanowieniem własnym z dnia 21 stycznia 2025 r., nr [...], odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania, ustalając, że żądanie wznowienia postępowania zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 148 k.p.a. Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 §1 k.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, gdy istnieją przesłanki wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia w decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu, co z uwagi na rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania, w sprawie nie wystąpiło. B. J., K. M. i A. K., reprezentowani przez ad D., wnieśli do Wojewody zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz błąd w ustaleniach faktycznych, które to uchybienia znalazły wyraz w ustaleniu przez Starostę, że wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., a tym samym, że zaistniała konieczność odmowy wznowienia postępowania i odmowy wstrzymania wykonania decyzji, mimo że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy temu przeczy, albowiem miesięczny termin przewidziany w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. w dacie złożenia wniosku o wznowienie postępowania jeszcze nie upłynął dla żadnego ze skarżących, a zwłaszcza B. J.. Wobec tego istnieją przesłanki wskazujące na prawdopodobieństwo wznowienia postępowania i uchylenia decyzji ostatecznej. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia a następnie wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji. Wojewoda postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2025 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty [...]. Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie odnosi się do rozstrzygnięcia przez organ kwestii wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. Postępowanie to ma charakter incydentalny w ramach postępowania wznowieniowego, a wstrzymanie wykonania decyzji może mieć miejsce tylko gdy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wojewoda zwrócił uwagę, że Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania z przyczyn formalnych, uznając że w sprawie skarżący nie dochowali terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Wobec tego organ nie był uprawniony do merytorycznej oceny i analizy podnoszonych we wniosku argumentów. Jednocześnie skoro w sprawie postępowanie nie mogło być wszczęte, co w przypadku postępowania wznowieniowego następuje w drodze wydania postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., to organ nie mógł również wydać postanowienia incydentalnego o wstrzymaniu wykonania decyzji. Organ I instancji nie oceniał bowiem nawet prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, gdyż nie dochowano warunków formalnych jego wszczęcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. J. i K. M., reprezentowani przez ad D., zaskarżyli w całości opisane wyżej postanowienie Wojewody z dnia 22 kwietnia 2025 r., domagając się jego uchylenia oraz uchylenia poprzedzającego go postanowienia Starosty [...] z dnia 21 stycznia 2025 r., oraz wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie art. 40 § 3, art. 43 k.p.a. 148 § 1 i 2, art. 149 § 3, art. 152 § 1w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że miesięczny termin przewidziany w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. w dacie złożenia wniosku o wznowienie postępowania upłynął dla skarżących, a zwłaszcza dla B. J., a w konsekwencji nieprawidłowe orzeczenie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zażalenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody z dnia 22 kwietnia 2025 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 22 stycznia 2025 r., znak [...], którym odmówiono wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 5 maja 2021 r., nr [...], znak [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z czterema zbiornikami bezodpływowymi na ścieki sanitarne w m. B. , gmina [...], na działce nr ewid. [...]. Zgodnie z treścią art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wobec powyższego stwierdzić należy, że przesłanką wstrzymania wykonania decyzji, której wznowione postępowanie dotyczy, jest prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania. Ocena tego prawdopodobieństwa musi być jednocześnie dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji. Interpretacja tych przesłanek z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych powinna mieć jednak charakter ścieśniający. Wstrzymanie wykonania decyzji na żądanie strony jest uwarunkowane wykazaniem przez tę stronę okoliczności wskazujących na występowanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1520/20, publ. CBOSA). Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania wymaga szacowania przez organ możliwości wystąpienia skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (zob. wyrok NSA z 9 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2456/16, publ. CBOSA). Nie wystarczy tu zatem samo istnienie przesłanki wznowieniowej – w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza o wstrzymaniu wykonania decyzji, ale dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. Co równie istotne w orzecznictwie wskazuje się, że samo wszczęcie postępowania wznowieniowego nie jest tożsame z prawdopodobieństwem uchylenia weryfikowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji i automatycznego zastosowania art. 152 § 1 (zob. wyrok NSA z 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3060/14, publ. CBOSA). W okolicznościach sprawy organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził brak podstaw do wstrzymania wykonania decyzji będącej przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania, co powiązał z faktem wydania postanowienia z dnia 22 kwietnia 2025 r., nr [...], o utrzymaniu w mocy postanowienia Starosty [...] z dnia 21 stycznia 2025 r., znak [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Co do zasady słusznie organ odwoławczy stwierdził, że prawdopodobieństwo, o którym mowa w art. 152 § 1 k.p.a. może zachodzić jedynie w toku postępowania wznowieniowego, bowiem w przypadku nieistnienia takiego postępowania nie sposób twierdzić, że zachodzi ustawowa przesłanka w postaci prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Rozumowanie to potwierdzone zostało w judykaturze (zob. np. wyrok NSA z 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1552/18, publ. CBOSA). Dla sprawy znaczenie ma jednak to, że przed tut. Sądem rozpoznawana była sprawa o sygn. II SA/Po 462/25 ze skargi B. J. i K. M., w której Sąd w wyroku z dnia 27 listopada 2025 r. orzekł o uchyleniu postanowienia Wojewody z dnia 22 kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania i poprzedzającego go postanowienia Starosty [...] z dnia 21 stycznia 2025 r., znak [...], w części rozstrzygającej o wniosku B. J. o wznowienie postępowania, zaś w pozostałym zakresie – tj. co do K. M. – skargę oddalił. W powyższym wyroku Sąd oceniał, czy zasadnie organy obu instancji przyjęły, że B. J. i K. M. składając wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia 5 maja 2021 r., nr [...], znak [...], uczynili to z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Sąd, odnosząc się do kwestii terminu dowiedzenia się przez strony o decyzji Starosty [...] z dnia 5 maja 2021 r. o pozwoleniu na budowę, stanął na stanowisku, że K. M. najpóźniej w dacie 11 marca 2024 r. pozyskał wiedzę wystarczającą do złożenia wniosku o wznowienie postępowania – w konsekwencji wniosek o wznowienie postępowania złożony 22 lipca 2024 r. nastąpił po upływie terminu miesiąca, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Z tych względów skarga K. M. została oddalona. Jednakże – jak już wskazano wyżej – skarga B. J. została uwzględniona i postanowienia odmawiające wznowienia postępowania na jej wniosek zostały uchylone. Należy podkreślić, że uchylenie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sprawia, że organ I instancji na nowo – z uwzględnieniem wskazań zawartych w wyroku o sygn. II SA/Po 462/25 – zobowiązany będzie do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia 5 maja 2021 r., nr [...], złożonego przez B. J., który to wniosek – jak wskazano powyżej – został uprzednio z przyczyn formalnych rozpatrzony negatywnie, tj. z uwagi na niedochowanie terminu określonego w art. 148 k.p.a. Powyższe oznacza jednocześnie obowiązek organu do ponownego zbadania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a., tj. oceny czy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Podkreślić bowiem należy, że wydając postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z dnia 5 maja 2021 r. w sytuacji uprzedniej odmowy wznowienia postępowania z przyczyn formalnych (uchybienie terminu do wystąpienia z wnioskiem), organy już z tego tylko powodu nie dokonały oceny czy okoliczności przedmiotowej sprawy – także w kontekście argumentacji przedstawionej we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji – wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Tymczasem na obecnym etapie postępowania nie można wykluczyć, że w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania przez organ I instancji, dojdzie do wznowienia postępowania na wniosek B. J., co w konsekwencji będzie obligowało organ do powtórnej oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 135 z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej P.p.s.a.) o uchyleniu postanowienia Wojewody z dnia 22 kwietnia 2025 r., nr [...], i poprzedzającego je postanowienia Starosty [...] z dnia 22 stycznia 2025 r., znak [...], w części rozstrzygającej o wniosku B. J. o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W pkt II sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. w pozostałym zakresie – tj. co do K. M. – skargę oddalił. O kosztach postępowania orzeczono w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty te w łącznej kwocie 580 zł złożyły się: uiszczony wpis od skargi – 100 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 480 zł, ustalone wedle stawek przyjętych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.). Kwota 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa został uwzględniona przy orzeczeniu o kosztach postępowania w przywoływanej wyżej sprawie II SA/Po 462/25 – pełnomocnictwo dla ad D. zostało bowiem udzielone przez B. J. w obu sprawach jednym dokumentem i podlegało jednej opłacie. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 P.p.s.a. w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II z dnia 27 października 2025 r.