II SA/Po 4642/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Asesor sąd. Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st. ref. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi E. i J. małż. I. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2001 r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Kamieńska II SA/Po 4642/01 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] czerwca 2001r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89 poz. 414 ze zmianami) nakazał skarżącym J. i E. I. rozbiórkę drewnianego budynku letniskowego wybudowanego na działce nr [...] nad jeziorem Lubotyń we wsi B. gmina B. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż budynek ten postawiono bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz w odległości do 100 m od linii brzegowej jeziora, z naruszeniem przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów rozporządzenia nr 14 Wojewody K. z dnia 23 lipca 1998 r., zmieniającego uchwałę w sprawie ustalenia obszarów krajobrazu chronionego na terenie województwa k. i zasad korzystania z tych terenów, zgodnie z którym zakazano przeznaczania pod zabudowę gruntów położonych na terenie krajobrazu chronionego w pasie przybrzeżnym o szerokości do 100 m od linii brzegowej jeziora Lubotyń. Organ I instancji wyjaśnił, iż nie dał wiary skarżącym oraz przedłożonym przez nich pisemnym oświadczeniom wskazanych osób co do daty powstania obiektu, uznając, iż treść aktu notarialnego zakupu działki z [...].06.1999 r., w którym zawarto stwierdzenie o zakupie działki niezabudowanej przesądza, iż przedmiotowy obiekt został postawiony po tej dacie, przez co zgodnie z art. 48 ww. ustawy Prawo budowlane podlega rozbiórce. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zakwestionowali przyjętą przez organ argumentację, w tym dotyczącą daty postawienia przedmiotowego obiektu, podnosząc iż działkę użytkują od 1992 r. i od tej daty stoi na jej terenie przedmiotowy obiekt. Na dowód postawienia obiektu przed 1999 r. przywołali pisemne oświadczenia złożone przez osobę od której ją zakupili oraz właściciela sąsiedniej działki, a także powołali się na odnotowane przez policję włamanie, które miało miejsce w 1997 r. oraz przeprowadzenie prac geodezyjnych wydzielenia działek, co miało miejsce w 1991 r. Skarżący wyjaśnili również, iż powierzchnia przedmiotowego domku letniskowego nie przekracza 35 m2, co ich zdaniem zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na jego postawienie. Wyjaśniając z jakich względów do zawarcia umowy sprzedaży działki doszło po kilku latach od rozpoczęcia jej użytkowania, skarżący wskazali na dowolną i nie podpartą dowodami interpretację stanu faktycznego, która została przyjęta w zaskarżonej przez nich decyzji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając argumentację dotyczącą daty powstania przedmiotowego domku letniskowego. Zdaniem organu II instancji powołane przez skarżących dowody wskazują, iż w 1993 r. na przedmiotowej działce stał barakowóz, który przed podpisaniem aktu notarialnego został z działki tej usunięty. Organ II instancji wyjaśnił ponadto, iż obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie wymagają jedynie altany budowane na terenach pracowniczych ogródków działkowych, a takiego charakteru nie ma obszar na terenie, którego znajduje się działka skarżących. W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik skarżących zarzucił organom nadzoru budowlanego naruszenie art. 7 oraz 89 § 2 k.p.a., poprzez nie wyznaczenie rozprawy administracyjnej w celu przesłuchania wskazanych przez skarżących świadków oraz nie pouczenia skarżących o skutkach prawnych nieuwzględnienia, jako dowodów, złożonych w toku postępowania oświadczeń tych osób. Wskazując na powyższe uchybienia proceduralne pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2004 r. pełnomocnik skarżących zarzucił ponadto obu organom naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie zgromadzenie całości materiału dowodowego koniecznego do rozpoznania sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Przedstawiając swoje stanowisko, co do daty powstania przedmiotowego obiektu organ II instancji ponownie argumentował, iż jest to budynek letniskowy, a nie barakowóz, o którym stanowi treść przedłożonych przez skarżących oświadczeń. Zdaniem organu oświadczenie inwestora, które zawarte zostało w protokole z wizji przeprowadzonej w dniu [...].04.2001 r. dowodzi, iż budynek ten rozpoczęto realizować jesienią 1994 r., a jego zakończenie nastąpiło po 1 stycznia 1995 r., tym samym pod rządami ustawy Prawo budowlane z 07 lipca 1994 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. Jednocześnie, w myśl art. 135 ww. ustawy sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów lub czynności wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Sąd kontroluje legalność nie tylko zaskarżonej decyzji organu II instancji, ale także m.in. poprzedzającej jej decyzji wydanej w I instancji. W przedmiotowej sprawie decyzje organów obu instancji były wadliwe, bowiem wydano je z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, 107 oraz 89 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późniejszymi zmianami). Art. 7 k.p.a. formułuje jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie ciążący na organach administracji obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Natomiast zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ramach tego obowiązku organ winien dążyć do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, przy założeniu, że wątpliwości te nie mogą działać na niekorzyść strony, a także uwzględnić przy rozstrzyganiu słuszny interes strony, jeżeli nie koliduje on z interesem społecznym. W niniejszej sprawie powyższe zasady zostały naruszone z pominięciem przeprowadzenia dowodów, które w sposób nie budzący wątpliwości pozwolą ustalić kiedy postawiony został obiekt co do którego zaskarżonymi decyzjami orzeczony został nakaz jego rozbiórki oraz czy jest to ten sam obiekt, który skarżący postawili na działce przed 01 stycznia 1995 r. Postępowanie administracyjne w sprawie legalności zabudowy działki skarżących zostało wszczęte z urzędu latem 2000 r., a więc w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2000 r. nr 106 poz. 1126 ze zm.). Podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji jest przepis art. 48 tej ustawy. Zgodnie z art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, regułą podstawową, wynikającą z ust. 1, jest stosowanie nowej ustawy do wszystkich spraw wszczętych przed dniem wejścia ustawy w życie, a nie zakończonych decyzją ostateczną, a więc przed dniem 1 stycznia 1995 r. Przepisy prawa budowlanego z 1994 r. mają zastosowanie do samowoli budowlanych, z tym jednak zastrzeżeniem, że wyłączono możliwość stosowania art. 48 tej ustawy do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia jej w życie oraz do obiektów, w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Przepis art. 103 ust. 2 zdanie drugie nakazuje do takich obiektów stosować przepisy dotychczasowe. Odesłanie do przepisów dotychczasowych w tym wypadku powoduje, że skutki samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu obiektu przed dniem 1 stycznia 1995r., należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego obowiązującego przed tą datą. Z mocy wyraźnego przepisu ustawy nadal muszą więc być stosowane przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. w takim zakresie, jaki jest niezbędny do realizacji zastrzeżenia wynikającego z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. Jeżeli zatem budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., inwestor ponosi konsekwencje samowoli budowlanej według odpowiednich przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Ten pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1996 r. należy uwzględnić przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Wobec różnych skutków prawnych popełnienia samowoli budowlanej pod rządami każdej z tych ustaw, organ administracji publicznej orzekający w sprawie likwidowania skutków takiej samowoli obowiązany jest zgromadzić całość materiału dowodowego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy i dokonać jego oceny z uwzględnieniem wskazanych zasad k.p.a. Zaskarżone decyzje nałożyły na skarżących obowiązek rozbiórki przedmiotowego obiektu. Skarżący we wszystkich swoich wystąpieniach konsekwentnie podnoszą, że obiekt powstał w 1994 r. i od tej daty jest przez nich użytkowany. Oświadczenia wskazanych przez nich osób okoliczność tę potwierdzają, przy czym obiekt postawiony na działce skarżących został przez te osoby nazwany barakowozem. Okoliczność ta, jak również treść wspomnianego aktu notarialnego umowy zakupu działki pozwala, zdaniem organu II instancji uznać, iż w dacie zawarcia tej umowy działka była niezabudowana. Z treści protokołu z przeprowadzonych w dniach [...].08.2000 r. oraz [...].04.2001r. oględzin działki skarżących wynika jedynie, że przedmiotowy obiekt to drewniany domek letniskowy o wymiarach 7,80/5,10 m. Poza szkicem sytuacyjnym w aktach administracyjnych nie zamieszczono zdjęć lub szkicu przedmiotowego obiektu oraz szczegółowego opisu zawierającego przedstawienie sposobu jego postawienia z uwzględnieniem wyszczególnienia wykorzystanych przy tym materiałów. Na podstawie dokumentacji zawartej w aktach sprawy nie można więc ustalić, w sposób nie budzący wątpliwości, czy przedmiotowy obiekt jest tym samym obiektem, który zgodnie z oświadczeniem skarżących zawartym w protokole z oględzin przeprowadzonych w 2001 r., postawiony został w 1994 r. Również w aktach sprawy nie ma dokumentów, z których wynikałoby, iż w tym zakresie organ I instancji prowadził jakiekolwiek ustalenia. W tych okolicznościach nie można wykluczyć, że obecnie istniejący domek letniskowy powstał w wyniku rozbudowania barakowozu lub z wykorzystaniem jego konstrukcji, a to przeczyłoby tezie o usunięciu barakowozów przed datą zawarcia aktu notarialnego. W tej sytuacji wnioskowanie oparte na założeniu, iż określenie przedmiotu transakcji w umowie zakupu działki pozwala ustalić stan faktyczny działki w dniu zawarcia umowy, jest chybione. Wobec treści oświadczeń skarżących oraz braku co do ww. okoliczności jakichkolwiek ustaleń nie można bowiem wykluczyć, że przedmiot transakcji nie obejmował obiektu, którego inwestorem i właścicielem byli skarżący i w konsekwencji jego istnienia nie uwzględniono przy opisie przedmiotu umowy. Zasadny jest również podniesiony przez skarżących zarzut naruszenia art. 89 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sytuacji, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin, organ powinien przeprowadzić rozprawę. W niniejszej sprawie czynności tej organ zaniechał, pomimo iż skarżący do akt sprawy dostarczyli pisemne oświadczenia dwóch osób, które organ uznał za niewiarygodne z uwagi na brak ich potwierdzenia przez organ administracji publicznej. Ponieważ ustalenie daty powstania przedmiotowego obiektu dokonane zostało z pominięciem treści oświadczeń wskazanych przez skarżących i zarazem podstawową przesłanką nie uwzględnienia jako dowodów treści tych oświadczeń był brak ich potwierdzenia przez właściwe organy administracji, należy uznać, iż dowód ten nie został w sposób wyczerpujący zweryfikowany. Weryfikacji tej winien dokonać organ nadzoru budowlanego, wyznaczając w tym celu rozprawę w trybie art. 89 § 2 k.p.a. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2001 r. O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono, zgodnie z art. 210 ww ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na nie złożenie w tym zakresie wniosku przez obecnego na rozprawie pełnomocnika skarżących. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Kamieńska K.B.