II SA/Po 465/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Wiesława Batorowicz /spr./ Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi D. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B.Kamieńska /-/ A.Łaskarzewska /-/ W.Batorowicz Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. na podstawie art. 71 ust. 3 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (t.j. z 2003r. Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w związku z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16.04.2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2004r. Nr 93, poz. 888) oraz art. 104 kpa nakazał inwestorowi – D.S. przywrócenie poprzedniego tj. mieszkalnego sposobu użytkowania, jednego pokoju o wymiarach 3,40m x 1,87m,użytkowanego jako zakład [...], zlokalizowanego w mieszkaniu nr [...] budynku wielorodzinnego na os. J. [...] w P.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w wyniku kontroli w dniu [...] r. ustalono, ze w przedmiotowym pokoju D.S. prowadzi działalność usługową – [...]. Stwierdzono, ze do pomieszczenia (wyłożonego płytkami gresowymi) doprowadzona jest woda i kanalizacja do jednego stanowiska mycia głowy oraz do umywalki służącej do mycia narzędzi. Pomieszczenie to nie posiada wentylacji. W mieszkaniu (o łącznej pow. [...] m2), oprócz tego pokoju, znajduje się drugi pokój, kuchnia i łazienka – do każdego pomieszczenia prowadzą drzwi z przedpokoju, z którego prowadzi wyjście na klatkę schodową, ogólnie dostępną dla użytkowników pozostałych mieszkań. W trakcie postępowania ustalono też, że D.S. prowadzi działalność gospodarczą od [...]r. (zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z [...] r.). Zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) obowiązującym w 1991r. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego zachodziła w przypadku: 1. przeróbki pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi bądź przeznaczenie do użytku publicznego lokalu (pomieszczenia), który uprzednio miał inne przeznaczenie lub był budowany w innym celu, 2. naruszenie warunków bezpieczeństwa pożarowego lub warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych, 3. w przypadku zwiększenia lub zmiany obciążeń. Z kolei art. 44 tej ustawy stanowił, ze zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała pozwolenia właściwego organu administracji państwowej. Ustalono, ze nestorka o zmianę sposobu użytkowania części mieszkania na zakład usługowy nigdy nie występowała. Organ I instancji stwierdził, że umiejscowienie w jednym pokoju mieszkalnym zakładu [...] zmieniło przeznaczenie tego pomieszczenia na lokal użytkowy i miało niewątpliwie wpływ na zmianę wymagań określonych przepisami sanitarnymi. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że również w świetle przepisów obecnie obowiązujących zaistniała w przedmiotowym budynku zmiana sposobu użytkowania. Art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stanowi bowiem, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumie się podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Ze względu na okoliczności, że zmiana sposobu użytkowania miała miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy z 16.04.2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004r. Nr 93, poz. 888), zgodnie z art. 2 ust. 3 powołanej ustawy, przy załatwianiu sprawy mają zastosowanie przepisy ustawy z 7.07.1994r. obowiązujące przed wskazaną wyżej nowelizacją. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest załatwić w oparciu o art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z 16.04.2004r. Zgodnie z tym przepisem sprawa samowolnej zmiany sposobu użytkowania jest załatwiana w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Postępowanie to może zakończyć się w dwojaki sposób. W przypadku, gdy dokonana zmiana sposobu użytkowania może być doprowadzona do stanu zgodnego z prawem, nakłada się na właściciela obowiązki mające na celu doprowadzenie do takiego stanu, a w przeciwnym razie nakazuje się przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. W związku z tym, że na mocy art. 87 ust. 3 ustawy z 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80,poz. 717 ze zm.) z dniem 1.01.2004r. stracił moc obowiązujący dla przedmiotowego terenu plan zagospodarowania przestrzennego, a nowy plan nie został uchwalony, ocena dopuszczalności dokonanej zmiany sposobu użytkowania może być dokonana jedynie w kontekście obowiązujących przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Mając na względzie § 51 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2004r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przedmiotowy zakład [...] winien posiadać wentylację. Wykonanie brakującej wentylacji jest w rozpatrywanym przypadku możliwe, jednakże organ zważył, iż pomieszczenie, w którym dokonano zmiany sposobu użytkowania nie odpowiada niektórym wymaganiom stawianym zakładom [...], wyszczególnionym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 17.02.2004r. w sprawie szczegółowych wymagań sanitarnych, jakim powinny odpowiadać zakłady fryzjerskie, kosmetyczne, tatuażu i odnowy biologicznej (Dz. U. Nr 31, poz. 273), a mianowicie: - w § 3 ust. 2 pkt 2 – wejście do zakładu stanowiącego wyodrębnioną część budynku lub lokalu nie może prowadzić przez pomieszczenia, w których nie są świadczone usługi, - w § 3 ust. 3 – w zakładzie wydziela się: szatnię i poczekalnię dla osób korzystających z usług oraz pomieszczenia sanitarnohigieniczne dla osób korzystających z usług i zatrudnionych w zakładzie (ust. 3 pkt 2 i 3). Wymienione wymagania są niewykonalne w przypadku zakładu [...]ego istniejącego w rozpatrywanym mieszaniu, bowiem jego całkowita powierzchnia użytkowa wynosi [...] m2. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D.S.. Skarżąca podniosła, że organ I instancji sam przyznał, że w przedmiotowym lokalu możliwe jest wykonanie brakującej wentylacji. Odnosząc się do stanowiska organu dotyczącego naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie szczegółowych wymagań sanitarnych, jakim powinny odpowiadać zakłady fryzjerskie, kosmetyczne, tatuażu i odnowy biologicznej wskazała, że uprawnionym do kontroli stanu sanitarnego zakładów fryzjerskich jest państwowy inspektor sanitarny. Kontrola taka została przeprowadzona przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. w dniu [...] r. W jej wyniku nie stwierdzono żadnych uchybień, w tym uchybień wskazanych przez organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu (naruszenie § 3 ust. 2 pkt 2 oraz § 3 pkt 2 i 3 rozporządzenia). W protokole kontrolnym stwierdzono, że w zakładzie wydzielone jest miejsce na odzież wierzchnią klientów oraz miejsce będące poczekalnią dla klientów, a także pomieszczenie sanitarno-higieniczne. Wobec powyższego nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru budowlanego, że pomieszczenie, którego dotyczy przedmiotowa decyzja nie spełnia wszystkich wymagań stawianym zakładom [...]. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia zakład [...] powinien być zlokalizowany w odrębnym budynku lub lokalu albo stanowić wyodrębnioną część budynku lub lokalu. Z kolei w myśl § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia wejście do zakładu stanowiącego część budynku lub lokalu może być wspólne dla użytkowników i prowadzić z dróg komunikacji ogólnej. Wejście do przedmiotowego lokalu prowadzi z korytarza lokalu mieszkalnego, w którym został wyodrębniony i nie prowadzi przez inne pomieszczenia, w których nie są świadczone usługi. Biorąc powyższe pod uwagę nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, ze wymienione wymagania są niewykonalne. Zdaniem odwołującej się wymagania te są nie tylko wykonalne, ale i spełnione na dzień dzisiejszy. dlatego należy stwierdzić, że zmiana sposobu użytkowania lokalu została doprowadzona do stanu zgodnego z prawem. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzja z [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, iż zgodnie z art. 45 ust. 1 Prawo budowlane z 1974r. dokonana w 1991r. przez D.S. zmiana sposobu użytkowania wymagała zgody właściwego terenowego organu administracji państwowej. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji słusznie wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego z 1994r. sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z 16.04.2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, która weszła w życie w dniu 31.05.2004r. W tej sytuacji organ obowiązany był przeprowadzić postępowanie w oparciu o art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed wskazanej nowelizacji. Wyjaśnić należy, iż w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania organ nadzoru budowlanego obowiązany jest zbadać, czy obiekt lub jego część, w którym zmieniono sposób użytkowania, jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy spełnia warunki techniczne. Nie jest jednak uprawniony do badania, czy pomieszczenie, w którym zmieniono sposób użytkowania odpowiada warunkom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 17.02.2004r. w sprawie szczegółowych wymagań sanitarnych, jakim powinny odpowiadać zakłady fryzjerskie, kosmetyczne, tatuażu i odnowy biologicznej. Są to bowiem przepisy, których realizację sprawdza Państwowa Inspekcja Sanitarna. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że dla terenu, na którym posadowiony jest budynek nr [...] na os. J. nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego, wobec braku planu miejscowego, nie można sprawdzić, czy nowy sposób użytkowania jest dopuszczalny na danym terenie. Tym samym, skoro nie można ustalić tego faktu, nie można prowadzić działań zmierzających do doprowadzenia nowego sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem, czyli działań zmierzających do jego "legalizacji". Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła D.S.. Skarżąca podała, że organ II instancji utrzymując decyzję organu I instancji w mocy przywołał inne motywy odmowy doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Powołał się bowiem na brak dla przedmiotowego terenu planu miejscowego, co skutkuje niemożnością ustalenia, czy nowy sposób użytkowania lokalu jest na tym terenie dopuszczalny. Z kolei organ I instancji swą decyzję uzasadnił tym, że przedmiotowe pomieszczenie nie odpowiada wymogom sanitarnym. Skarżąca wskazała, że zakład [...] prowadzi za zgodą wszystkich lokatorów i władz spółdzielni od [...] r. Kontrola sanitarna przeprowadzona przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. nie wykazała jakichkolwiek uchybień. Brak planu miejscowego nie może zatem stanowić przeszkody do zalegalizowania zmiany przeznaczenia tego lokalu. Specyfika osiedli mieszkaniowych powoduje, że są one przystosowane do potrzeb mieszkalnych i usługowych, zwłaszcza nieuciążliwych usług związanych z codziennym życiem mieszkańców budynków. W odpowiedzi na skargę W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wniósł o jej oddalenie, powołując się na stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny, w toku podjętych czynności, dokonał oceny zgodności kontrolowanej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w niniejszej sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, nie był przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Prawidłowo w postępowaniu administracyjnym ustalone zostało, że w roku 1991 doszło do zmiany sposobu użytkowania przez D.S., jednego pokoju w mieszkaniu położonym w P. Oś. J. [...]. Organy przyjęły, że podjęcie działalności gospodarczej – usługi [...], spowodowało zmianę warunków higieniczno - sanitarnych w rozumieniu przepisu art. 45 ust. 1 pkt. 2, obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) Do opisanej zmiany doszło bez zachowania trybu z art. 44 wskazanej ustawy. W tej sytuacji kluczowe dla rozstrzygnięcia było, które przepisy prawa budowlanego, organ winien zastosować dla legalizacji dokonanego naruszenia prawa. Obowiązująca obecnie ustawa z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207,poz. 2016 ze zm.) w przepisach przejściowych to jest w art. 103 ust.1 statuowała generalną zasadę bezpośredniego działania nowej ustawy, za wyjątkiem sytuacji określonych w ustępie 2, które jednak nie dotyczą rozpatrywanej sprawy. Wobec powyższego w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawa z 7 lipca 1994r. Ustawa ta była jednak wielokrotnie nowelizowana w tym bardzo istotnie w zakresie postępowania w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania, ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane ( Dz.U. z 2004r. Nr 93, poz. 888). Zgodnie z art. 2 ust. 3, w przypadku zmian w zakresie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia, dokonanych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji doszedł do identycznego wniosku i prawidłowo wskazał regułę stosowania przepisów przejściowych. Błąd organu polegał na błędnym ich zastosowaniu. Przepis art. 71 ust. 3 Pr. Bud. przed nowelizacją nakazuje zastosowanie odpowiednio przepisów art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7. Te przepisy nie przewidują konieczności zgodności nowego, to jest po zmianie, sposobu użytkowania z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ten wymóg został wprowadzony powołaną nowelizacją w dodanym art. 71a w związku z art. 71 ust. 2 który otrzymał nowe brzmienie ale zastosowania niniejszej sprawie nie ma. Tak więc w rozpatrywanej sprawie, nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu byłoby możliwe tylko na podstawie art. 71 ust. 3 in fine Pr. Bud., przed nowelizacja ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. Zgodnie z tą regulacją "w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części." Użycie słowa "może" oznacza uznaniowy charakter takiej decyzji a więc organ winien podać co o niej przesądziło, i z jakiego powodu nie zastosowano mniej radykalnych nakazów i obowiązków określonych w ust.1 art. 51. Po trafnym wyeliminowaniu przez organ II instancji, możliwości kontroli realizacji wymagań sanitarnych, zastrzeżonych do kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jedyne naruszenie przepisów dotyczących warunków technicznych, polega na braku odpowiedniej wentylacji. Ten wymóg, jak stwierdza sam organ, może być przez skarżącą wykonany. Zatem przy ponownym rozpoznaniem sprawy, w pierwszej kolejności taki obowiązek winien być nałożony na podstawie art. 51 ust. 1 pkt.2 Pr. Bud. przed nowelizacją. W tych warunkach wobec stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w zakresie opisanym, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 a p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. W pkt. III wyroku na podstawie art. 152 p.p.s.a. określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B. Kamieńska /-/ A. Łaskarzewska /-/ W. Batorowicz