II SA/Po 468/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Wiesława Batorowicz /spr./ Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania. III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W. Batorowicz A. Łaskarzewska /-/ B. Kamieńska Wnioskiem z [...] r. M.B. prowadząca działalność gospodarczą Przedsiębiorstwo A zwróciła do Starosty Powiatowego w P. o wydanie decyzji o pozwoleniu na przebudowę budynku mieszkalnego [...] na [...] na działce położonej w S.u przy ul. W. dz. nr [...]. Decyzją z [...] r. Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na przebudowę przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu stwierdził, że decyzje wydaje się w oparciu o ustalenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy Nr [...] z [...] r. wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy S. W wyniku przeprowadzonego postępowania powiadomione strony nie wniosły uwag ani sprzeciwu odnośnie lokalizacji i formy projektu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła I.S., podnosząc, że w tej samej sprawie w dniu [...] r. wydano decyzję tej samej treści ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej działki, od której skarżąca wniosła odwołanie z uwagi na niezawiadomienie jej o toczącym się postępowaniu. W tej sytuacji niedopuszczalne jest zatwierdzenie projektu budowlanego na podstawie decyzji, która nie jest jeszcze ostateczna. Odwołująca się wskazała również, że budynek, którego dotyczy decyzja o pozwoleniu na przebudowę nie jest budynkiem mieszkalnym, a gospodarczym, który został wybudowany nielegalnie w granicy jej działki, bez jej zgody. M.B. w piśmie z [...] r. podała, że odnośnie przedmiotowej inwestycji zostały wydane dwie decyzje o warunkach zabudowy. Pierwsza z decyzji z [...] r. zezwalająca na adaptację budynków mieszkalnych i gospodarczych na pawilon usługowo-handlowy wraz z pomieszczeniami biurowo-magazynowymi w ramach istniejącej zabudowy, bez możliwości podwyższania kondygnacji uprawomocniła się z dniem [...] r. Od drugiej decyzji z [...] r. dotyczącej m.in. podniesienia wysokości drugiej kondygnacji budynku gospodarczego, sąsiadującego bezpośrednio z posesją odwołującej się, odwołanie wniosła I.S.. W związku z powyższym inwestor przy opracowaniu projektu odstąpił ustaleń zawartych w drugiej z decyzji. M.B. wskazała również, że przed nabyciem nieruchomości nie wiedziała o nielegalności istniejących budynków gospodarczych. Poprzedni właściciel złożył w tej sprawie oświadczenie w dniu [...] r. Wobec powyższego inwestor skorzystał z możliwości legalizacji budynków i w dniu [...] r. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. wniosek o zalegalizowanie obiektów. W dniu [...] r. otrzymał zawiadomienie o wszczęciu postępowania w tej sprawie. Dodatkowo M.B. podniosła, że sąsiedzi przedmiotowej nieruchomości udzielili poprzedniemu właścicielowi nieruchomości zgody na wybudowanie budynków gospodarczych. Wojewoda W. decyzją z [...]r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając decyzję stwierdził, że odwołanie okazało się zasadne z uwagi na zebrane w trakcie postępowania odwoławczego materiały: 1. decyzję z [...] r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla części inwestycji polegającej na nadbudowie 2-kondygnacyjnego budynku gospodarczego oraz zadaszeniu podwórza i ustalającą warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego [...] na [...], zmianę sposobu użytkowania budynku [...], zmianę sposobu użytkowania budynku [...] - obiekty branży [...], 2. decyzję z [...] r. ustalającą warunki zabudowy dla podniesienia wysokości drugiej kondygnacji budynku gospodarczego wraz z jej adaptacją oraz wykonanie częściowego zadaszenia podwórza, 3. oświadczenie z [...] r. A.G. - poprzedniego właściciela działki nr [...] w S., w którym informuje, że w okresie od [...] r. do [...] r. wybudował na terenie swojej działki budynki gospodarcze bez wymaganego pozwolenia na budowę, 4. zawiadomienia PINB w P. z [...]r. o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynków gospodarczych, zlokalizowanych na działce nr [...] w S. Zdaniem organu odwoławczego w zaistniałych okolicznościach faktycznych i prawnych należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zasadne jest bowiem, aby organ I instancji uwzględnił powyższe okoliczności, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Skargę na decyzję Wojewody W. wniosła M.B. prowadząca działalność gospodarczą Przedsiębiorstwo A. Skarżąca podniosła, iż w zaskarżonej decyzji nie podano żadnego przepisu, w oparciu o który uchylenie decyzji organu I instancji miałoby być zasadne. Działania procesowe organów administracji publicznej podporządkowane są zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa, art. 7 Konstytucji RP, a ponadto uwzględnionej jako jedna z podstawowych zasad w art. 4 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. Wymaga ona zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym czynności orzeczniczej, podejmowanej przez organ administracji publicznej, działający zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi. W doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy, stanowiącego w zasadzie cel tego postępowania. W postępowaniu jurysdykcyjnym rozstrzygnięcie sprawy następuje poprzez konkretyzację uprawnienia lub obowiązku podmiotu legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i 29 kpa, którego sytuacja prawna zostaje skutkiem tego ukształtowana w sposób odmienny niż przed wszczęciem postępowania. Wszelka ingerencja w sferę prawną podmiotu przez organ działający w warunkach wcześniej wskazanych może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do których stosowania uprawniony jest organ prowadzący i posiadający kompetencję orzeczniczą (decyzyjną). Ustalenie obowiązującej normy prawa w postępowaniu administracyjnym musi odbywać się ze szczególną starannością i wnikliwością z tego względu, że cechą prawa administracyjnego jest wielorodzajowość źródeł prawa, pochodzących od różnych organów, mających różny status w hierarchii aktów normatywnych i regulujących dany przedmiot ze zróżnicowaną szczegółowością. Powinność tę postrzegać należy w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 kpa, sankcjonującego przypadek podjęcia orzeczenia na podstawie błędnych ustaleń co do obowiązywania normy prawnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż zarzuty skargi pozostają bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, choć z innych powodów niż w niej podniesiono. Sąd rozpoznając skargę, rozstrzyga na podstawie art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153,poz 1270 ze zm.) w granicach danej spraw ,nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności podkreślić należało, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełniało przesłanki z art. 107 kpa czyli nie zawierało pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywało na konieczność dostatecznego umotywowania rozstrzygnięcia podkreślając, że uzasadnienie powinno być realne i adekwatne a nie pozorne (por. Kodeks Postępowania Administracyjnego ,Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski; Wyd. C.H. Beck 2003r. str.498-499 ). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niewystarczające. Nie tylko nie zawiera faktycznych i prawnych przesłanek rozstrzygnięcia ale też w żaden sposób nie odnosi się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Za błędne uznać należało wnioski organu co do dokonanych ustaleń, powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji które zdaniem organu mają uzasadnić uchylenie decyzji I instancji. Sprzeczne z zebranym materiałem jest twierdzenie, że nowozebranym, w postępowaniu odwoławczym, materiałem są decyzje z dnia [...] r. i z dnia [...] r. ustalające warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Pierwsza z nich była podstawą wydania decyzji I instancyjnej na co wskazał Starosta P. w jej uzasadnieniu a druga była wydana przed orzeczeniem I instancyjnym i nigdy z woli wnioskodawcy, nie była podstawą wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i pozwolenie na budowę. Trudno odtworzyć jakie skutki organ II instancji wiąże z oświadczeniem A.G. z [...] r. i zawiadomieniem PINB w P. z [...] r. a także w jakim zakresie mają się one przydać w postępowaniu przed organem I instancji. Brak bowiem uzasadnienia decyzji w tym zakresie. Decyzja Starosty P. z [...] r, zatwierdzająca projekt budowlany w decyzji o pozwoleniu na budowę wydana została w oparciu o powołane przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156,poz. 1118). Do obowiązków organu II instancji należała analiza treści decyzji w powiązaniu z materiałem w oparciu o jaki decyzję wydano, która winna się w sposób czytelny i zrozumiały znaleźć w uzasadnieniu decyzji. Temu obowiązkowi organ nie sprostał, tym samym dopuszczając się naruszenia dyspozycji art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. W tym zakresie Sąd nie może wyręczyć organu II instancji, gdyż kontroluje jedynie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001r. IV SA 703/99 Lex 512334). Przedstawione wyżej okoliczności oznaczają, że zaskarżona decyzja narusza powołane przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Te uchybienia a zwłaszcza brak wskazania faktycznych i prawnych przesłanek rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego nie pozwoliły Sądowi na przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji a w konsekwencji decyzji organu I instancji. Z tych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. /-/ W. Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Kamieńska MP