II SA/Po 469/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi L. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (WWINB), po rozpatrzeniu odwołania L. sp. z o.o. sp. k. (spółka) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. (PINB) z [...] marca 2019 r. nr [...] znak: [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy chodnika i drogi rowerowej wraz z oświetleniem na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w P., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach. [...] lipca 2018 r. spółka L. zwróciła się do PINB o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przez M. P. na podstawie nieprawomocnej decyzji z [...] maja 2017 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej od ul. [...] do ul. [...]. PINB dowiedziawszy się od Prezydenta Miasta P., że powyższa decyzja jest ostateczna, postanowieniem z [...] października 2018 r., odmówił spółce wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Na skutek zażalenia spółki, WWINB postanowieniem z [...] listopada 2019 r. uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskutek tego zawiadomieniem z [...] grudnia 2018 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. [...] stycznia 2019 r. spółka wniosła do WWINB ponaglenie z uwagi na bezczynność PINB. WWINB postanowieniem z [...] lutego 2019 r. uznał ponaglenie za zasadne, stwierdziwszy, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Zobowiązał też PINB do załatwienia sprawy do [...] marca 2019 r. Ww. decyzją z [...] lutego 2019 r. PINB na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., k.p.a.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Wyjaśniono, że [...] października 2018 r. inwestor złożył do PINB zawiadomienie o zakończeniu robót. Po analizie dokumentacji, [...] października 2018 r. PINB wydał zaświadczenie o zakończeniu rozbudowy chodnika i drogi rowerowej wraz z oświetleniem na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w P.. Organ powołał art. 84 ust. 1, art. 84a ust. 1 i art. 84b ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., p.b.) i uznał, że wydając powyższe zaświadczenie na podstawie przedłożonych przez inwestora dokumentów nie stwierdził niezgodności inwestycji z zatwierdzonym projektem architektoniczno-budowlanym. W tym stanie rzeczy postępowanie w niniejszej sprawy stało się bezprzedmiotowe i na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. należało je umorzyć. W odwołaniu od tej decyzji spółka zarzuciła PINB naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz art. 80 ust. 2 p.b. poprzez brak zbadania zgodności z prawem zrealizowanej inwestycji, w szczególności w świetle zastrzeżeń zgłaszanych przez stronę. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podniosła, że jest użytkownikiem wieczystym działek nr [...] – [...], obręb S., graniczących bezpośrednio z przedmiotową inwestycją zrealizowaną w pasie drogowym ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie ulic B. i L. T. w P. przedmiotowe działki znajdują się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wyłącznie budynkami wolnostojącymi (5MN). Działki te zostały wydzielone na podstawie prawomocnych decyzji Dyrektora G. z [...] maja 2016 r. po stwierdzeniu, że mają zapewniony dostęp do drogi publicznej – ul. [...] oraz do działek przeznaczonych w planie miejscowym pod drogi publiczne. Wskutek zwłoki PINB i ograniczenie się do ustalenia, że ostateczna stała się decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, M. P. zdążyło zrealizować inwestycję, pomimo protestów spółki (m.in. wniosek o wstrzymanie robót budowlanych). Tymczasem w decyzji zezwalającej na tę inwestycję, wbrew art. 11f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. z 2018 r. poz. 1474 ze zm., u.i.d.p.), nie uwzględniono interesów osób trzecich. Przekroczone zostały linie rozgraniczające inwestycję i doszło do bezprawnego zajęcia nieruchomości spółki, wskutek wyznaczenia tychże linii na nieaktualnej mapie do celów projektowych. Zdaniem spółki, decyzja ta narusza również art. 3 pkt 20 p.b. w zw. z art. 11i ust. 1 u.i.d.p. poprzez nieprawidłowe wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji drogowej, gdyż faktyczne oddziaływanie zrealizowanej inwestycji doprowadziło do braku możliwości zagospodarowania nieruchomości spółki. Przed realizacją inwestycji istniejące skarpy były oddalone na 1,5-3,5 m od granic przedmiotowych nieruchomości. Do wybudowania chodnika wykonano niwelację terenu, która weszła na działki spółki. Nie konsultowano ze spółką oddziaływania inwestycji, a na wezwanie spółki do wstrzymania robót budowlanych organy reagowały opieszale lub w ogóle, co doprowadziło do zrealizowania inwestycji z naruszenie interesu prawnego spółki. Dodatkowo nasadzono drzewa w granicach działek i zamontowano barierki ograniczające dostęp do drogi publicznej. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję WWINB stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., gdyż przeprowadzona przez PINB analiza sprawy była wystarczająca dla wydania rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że spółka pismem z [...] lipca 2018 r. zwróciła się do PINB z wnioskiem o wstrzymanie przedmiotowych robót z uwagi na nieprawomocność decyzji z [...] maja 2017 r. będącej podstawą ich wykonywania. WWINB powołał art. 50 ust. 1 p.b. stanowiący podstawę wstrzymani wykonania robót budowlanych i stwierdził, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie ziściła się żadna z przesłanek wstrzymania wykonania robót, które to wykonywane były na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] maja 2017 r. i zgodnie z tą decyzją. Organ I instancji nie znalazł podstaw, by uznać te roboty za prowadzone w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa lub mienia, bądź zagrożenia środowiska. Zdaniem organu odwoławczego, istotne jest też, że [...] października 2018 r. PINB stwierdził gotowość inwestycji do użytkowania. Organ ten nie był właściwy do badania prawidłowości ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta P. zezwalającej na realizację inwestycji. Właściwy był zaś dla stwierdzenia zgodności wykonanych robót z zatwierdzonym przez decyzję z [...] maja 2017 r. projektem budowlanym. Spółka na każdym etapie postępowania formułowała te same zarzuty nie co do wykonania inwestycji niezgodnie z wydanym zezwoleniem, lecz dotyczące samego zezwolenia. Te zaś powinna kierować do Wojewody W., zgodnie z art. 82 ust. 3 p.b. jako organu wyższego stopnia nad Prezydentem Miasta P.. Spółka L. B. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję WWINB zarzuciła organowi naruszenie: - art. 65 § 1 k.p.a. poprzez nieprzekazanie niniejszej sprawy w zakresie zarzutów dotyczących zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji Wojewodzie W., wobec uznania, że PINB był niewłaściwy do ich rozpoznania, - art. 59a w zw. z art. 59 p.b. poprzez dopuszczenie inwestycji drogowej do użytkowania pomimo nieprzeprowadzenie obowiązkowej kontroli budowy inwestycji w zakresie prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w zezwoleniu na jej realizację, - art. 7 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, podczas gdy konieczne było wyjaśnienie, czy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została wydana prawidłowo, zgodnie z projektem i decyzją, pomimo, że inwestycja naruszyła prawo własności spółki. W świetle tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W motywach skargi przedstawiono argumentację tożsamą do podanej w odwołaniu. W odpowiedzi organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skargę jako bezzasadną oddalono, ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem. W niniejszej sprawie zakres przedmiotowy sprawy wyznaczył PINB zawiadomieniem z [...] grudnia 2018 r. o wszczęciu postępowania w sprawie rozbudowy chodnika i drogi rowerowej wraz z oświetleniem na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w P.. Z tegoż zawiadomienia, jak i wcześniejszych działań organów obu instancji i spółki wynika, że przedmiotem sprawy stała się kwestia legalności ww. inwestycji. Spółka bowiem już [...] lipca 2018 r. zwróciła się do PINB o wstrzymanie robót budowlanych przy tej inwestycji, zaznaczając, że jest ona prowadzona na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] maja 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w P.. Z kolei postanowieniem z [...] października 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy chodnika i drogi rowerowej wraz z oświetleniem na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w P., które to postanowieniem zostało uchylone przez WWINB (postanowieniem z [...] listopada 2018 r.), a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy słusznie bowiem uznał, że nie było oczywiste, by brak był przedmiotowych podstaw do wszczęcia postępowania w tej sprawie. Zgodnie z art. 84 i art. 84a p.b. do zadań organów nadzoru budowlanego należy m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmująca kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że organy nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane wykonane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę nie mają prawa ingerować w sposób władczy. Podobnie rzecz się ma z decyzjami o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w sprawach których - na mocy art. 11i ust. 1 u.i.d.p. – w zakresie nieuregulowanym tą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy p.b. Z kolei zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie jest zobligowany do załatwienia sprawy w sposób w tym przepisie określony tzn. decyzją rozstrzygającą sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji. Ustawodawca dopuścił jednak inny tzn. niemerytoryczny sposób załatwiania sprawy administracyjnej określając jego warunki m.in. w przepisie art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w całości albo w części, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono w całości albo w części bezprzedmiotowe. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i poglądami doktryny bezprzedmiotowość postępowania wynika z braku jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, a poprzez to oznacza niemożność skonkretyzowania prawa lub obowiązków określonego podmiotu, które obliguje do zakończenia postępowania w sprawie administracyjnej w inny sposób niż poprzez wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (np. W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983 r.; zob. też wyrok NSA z 16 grudnia 1996 r., sygn. art. SA/Ka 2493/95). Oznacza ona brak legalnej możliwości ingerowania właściwego organu w sferę prawną jednostki. W rozpoznawanej sprawie, w wyniku postępowania przeprowadzonego z inicjatywy skarżącej spółki, PINB ustalił w toku postępowania wyjaśniającego, że inwestycja, o wstrzymanie której wniosła strona, realizowana jest legalnie na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta P. wydanej na podstawie przepisów u.i.d.p.- tj. decyzję z [...] maja 2017 r. nr [...] udzielającej zarządcy drogi – Prezydentowi Miasta P. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji polegającej na rozbudowie ul. [...] (droga gminna) w P. w zakresie budowy chodnika i drogi rowerowej wraz z oświetleniem na odcinku od ul. [...] do ul. [...]. Organ I instancji ustalił również i nie podlega to sporowi, że powyższa inwestycja została całkowicie zrealizowana do czasu wydania decyzji, a prace budowlane zakończone. Z akt sprawy wynika jasno, że [...] października 2018 r. inwestor złożył do PINB zawiadomienie o zakończeniu robót, a [...] października 2018 r. PINB wydał zaświadczenie o zakończeniu rozbudowy chodnika i drogi rowerowej wraz z oświetleniem na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w P.. W związku z wnioskiem skarżącej, w którym domagała się wydania nakazu wstrzymania robót celem ochrony swego interesu prawnego i prawa własności do sąsiednich nieruchomości nr [...] obręb S., organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Ustalił, że decyzja zezwalająca na powyższą inwestycję drogową z [...] maja 2017 r. jest ostateczna. Ustalił, że doszło do zakończenia robót i jak wyżej wskazano, że doszło do wydania zaświadczenia w tym przedmiocie. Dnia [...] lutego 2019 r. organ I instancji protokolarnie, zgodnie z art. 67 § 1 k.p.a. przyjął uwagi przedstawiciela skarżącej (o nieuzgodnieniu dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją z [...] maja 2017 r. z odpowiednim organem) i pouczył o prawie wynikającym z treści art. 10 § 1 k.p.a. Odnosząc się do wniosków składanych przez spółkę o wstrzymanie robót budowlanych przy realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej nadmienił jednak, że wydanie wnioskowanego rozstrzygnięcia może nastąpić w ściśle określonych przypadkach określonych w art. 50 p.b. Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru postanowieniem wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia bądź zagrożenie środowisko lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z powyższych okoliczności. Przedmiotowe roboty prowadzone były legalnie, na podstawie ostatecznej, wymienionej powyżej decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] maja 2017 r. Roboty budowlane nie były też prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w udzielonym pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projekcie (zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Skarżąca podnosiła na etapie postępowania administracyjnego i podnosi w skardze zarzuty w swej istocie dotyczącej legalności ww. decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] maja 2017 r. zezwalającej na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, zarzucając naruszenie art. 11f u.i.d.p. i art. 3 pkt 20 p.b. w zw. z art. 11i ust. 1 u.i.d.p. w zakresie określenia linii rozgraniczających inwestycję i ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji. Trzeba jednak podkreślić, że przedmiotowe roboty budowlane zostały zakończone. Nie ma zatem ani czego wstrzymywać, skoro roboty nie są już prowadzone, ani też do zadań organów nadzoru budowlanego nie należało badanie zgodności z prawem decyzji ostatecznej, na mocy której inwestycję zrealizowano. Stąd też uznać należy, że rozstrzygnięcia organów obu instancji pozostają zgodne z ustalonym stanem faktycznym sprawy i obowiązującymi przepisami. Prawidłowe też pozostają uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć, w których wyjaśniono motywy działania organów. Konsekwencją braku możliwości merytorycznego orzekania w sprawie przez organy nadzoru budowlanego była konieczność zakończenia postępowania w inny sposób tzn. poprzez orzeczenie formalne - umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia przez organy orzekające art. 65 § 1 k.p.a. poprzez nieprzekazanie sprawy w zakresie zarzutów dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej do właściwego organu, Sąd pragnie zważyć, że po pierwsze decyzja, której dotyczą zarzuty jest ostateczna, co oznacza, że nie przysługuje od niej odwołanie. Ponadto to do skarżącej jako potencjalnego wnioskodawcy, należy wybór środka zaskarżenia, którym chciałaby ewentualnie zainicjować jedno z postępowań nadzwyczajnych (o stwierdzenie nieważności decyzji, czy np. o wznowienie postępowania). Strona zaś w swych pismach procesowych w sprawie nie wyrażała woli zainicjowania postępowania nadzwyczajnego, którego celem byłoby wzruszenie decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] maja 2017 r. Sąd nie dopatrzył się zatem w żadnej mierze naruszenie przez organy nadzoru budowlanego art. 65 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu nietrafny jest też zarzut skargi naruszenia przez organy orzekające art. 59a w zw. z art. 59 p.b. Zgodnie z art. 59a p.b. organ nadzoru budowlanego przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. W myśl zaś art. 59 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Przedmiotem kontrolowanej sprawy administracyjnej nie była sprawa ani pozwolenia na użytkowanie, ani przystąpienia do użytkowania przedmiotowej inwestycji (art. 54 i art. 55 p.b.), w związku z czym organy nadzoru budowlanego nie miały obowiązku badać, czy do użytkowania przedmiotowej inwestycji przystąpiono po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli. W tym stanie rzeczy, uznając wydane w sprawie decyzje za zgodne z prawem, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.