II SA/Po 473/21

Dnia 16 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2022 roku sprawy ze skargi J. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie działki o numerze ewidencyjnym [...] i [...], obręb [...], T. II. zasądza od Rady Miasta na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] J. K. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...]" (zwany dalej skarżącym lub stroną) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] października 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta T. (dalej jako Plan miejscowy lub m.p.z.p.) w części dotyczącej § 8 pkt 1 oraz § 5 pkt 7 m.p.z.p. Wskazanej uchwale skarżący zarzucił naruszenie art. 19 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2021 poz. 741, dalej u.p.z.p.) poprzez dokonanie przedmiotowej, merytorycznej i istotnej zmiany m.p.z.p. bez ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 u..p.z.p., co stanowiło istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego poprzez wprowadzenie w Planie zapisów ograniczających działalność gospodarczą skarżącego. Wobec tego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 8 pkt 1 oraz § 5 pkt 7 m.p.z.p. oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Motywując skargę skarżący podał, że jest właścicielem nieruchomości o nr ewid.[...] i [...] obręb 1 T., położonych przy ul. [...] w T.. Nieruchomości są objęte zaskarżonymi ustaleniami m.p.z.p. jako tereny o symbolu [...] Powyższe uzasadnia, że skarżący ma interes prawny do wniesienia niniejszej skargi. Skarżący zajmuje się na ww. terenie bioremediacją odpadów - przetwarzaniem odpadów niebezpiecznych. W toku procedury planistycznej Skarżący składał uwagi do projektu m.p.z.p., wskazując, że jego ustalenia naruszają prawo. Skarżący od wielu lat prowadzi działalność gospodarczą na ww. terenie, posiada wszelkie wymagane prawem decyzje administracyjne, aby móc zgodnie z prawem prowadzić działalność. Argumentując naruszenie art. 19 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nielegalną zmianę treści MPZP przed jego uchwaleniem, skarżący podał, że Rada Miasta dokonała istotnej zmiany m.p.z.p. bez ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. W związku z tym, Rada naruszyła art. 19 u.p.z.p., z uwagi na to, że zaniechała ponowienia wymaganych w toku procedury planistycznej czynności, czego konsekwencją powinna być nieważność Uchwały, zgodnie z art. 28 ust.1 u.p.z.p. Podczas sesji Rady Miasta w dniu [...] października 2020 r., na której uchwalano Plan miejscowy, zgłoszona została przez Zastępcę Burmistrza T. autopoprawka, zgodnie z którą w § 8 pkt 1 Uchwały dodano odniesienie do § 5 pkt 7 m.p.z.p. W projekcie Uchwały, która była przedmiotem procedury planistycznej, i która została przedłożona Radzie Miasta do uchwalenia, § 8 pkt 1 posiadał następujące brzmienie: "§ 8. Na terenach działalności produkcyjnej, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej, oznaczonym na rysunku symbolami 1P/U i 1 P/U ustala się następujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: 1) lokalizację obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej z uwzględnieniem ograniczeń zawartych w § 5 pkt 8 niniejszej' uchwały;(...)". Na skutek zgłoszonej autopoprawki § 8 pkt 1 otrzymał następujące brzmienie: "§ 8. Na terenach działalności produkcyjnej, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej, oznaczonym na rysunku symbolami 1P/U i 1 P/U ustala się następujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: 1) lokalizację obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej z uwzględnieniem ograniczeń zawartych w § 5 pkt 7 i 8 niniejszej uchwały;(...)". Jak stanowi § 5 pkt 8 m.p.z.p., w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego ustala się: zakaz lokalizacji zakładów o zwiększonym ryzyku i zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, określonych w przepisach odrębnych. Natomiast, zgodnie z § 5 pkt 7 m.p.z.p., w zakresie zasad kształtowania ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego ustala się: zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz wszelkich inwestycji dotyczących recyklingu, składowania lub przetwarzania odpadów z wyjątkiem: a) lokalizacji inwestycji celu publicznego infrastrukturalnych, drogowych oraz telekomunikacyjnych; b) lokalizacji garaży i parkingów samochodowych; c) lokalizacji instalacji do oczyszczania ścieków przemysłowych powstałych na skutek realizacji działalności podstawowej. Ponadto na sesji Rady Miasta w dniu [...] października 2020 r., na której uchwalano plan, również na skutek zgłoszonej autopoprawki, dokonano zmiany w uzasadnieniu Uchwały. W uzasadnieniu do projektu uchwały w sprawie planu miejscowego przedłożonej Radzie Miasta do uchwalenia, w jej pkt 12 wskazano wprost, iż "Zgodnie z prognozą skutków finansowych, sporządzoną na podstawie art. 17 pkt 5) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym realizacja ustaleń planu spowoduje wzrost podatków od nieruchomości, a także nie wpłynie negatywnie na budżet gminy." Na skutek zgłoszonej autopoprawki, pkt 12 uzasadnienia Uchwały otrzymał brzmienie: "12. Na podstawie art. 17 pkt 6) lit. a) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z prognozą skutków finansowych, sporządzoną na podstawie art. 17 pkt 5) u.p.z.p. realizacja ustaleń planu nie spowoduje spadku podatków od nieruchomości, a tym samym nie wpłynie negatywnie na budżet gminy w tym zakresie. Negatywny wpływ na stan budżetu może wystąpić jedynie w przypadku wystąpienia roszczeń (uznanych przez właściwy Sąd) z tytułu spadku wartości nieruchomości.". Jak wskazywano w trakcie sesji, zapis ten został dodany z uwagi na to, że negatywny wpływ na budżet mógłby wystąpić w przypadku konieczności wypłaty odszkodowania. Dokonanie zmiany w pkt 12 uzasadnienia Uchwały jasno obrazuje, że wprowadzenie zmian w § 8 pkt 1 m.p.z.p., może prowadzić do powstania roszczeń planistycznych i tym samym mieć negatywny wpływ na budżet gminy. Co więcej potwierdza to, że Rada Miasta miała świadomość, że wprowadzone zmiany są tak daleko idące, że całkowicie zmieniają sytuację dotyczącą powstania roszczeń planistycznych. Zdaniem skarżącego wprowadzenie zakazu, o którym mowa w § 5 pkt 7 m.p.z.p. w odniesieniu do nieruchomości Skarżącego jest niezgodne z prawem i stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia nieważności Uchwały. Przedmiotowy zakaz w sposób nieuprawniony wyklucza możliwość prowadzenia przez niego działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Gminy T. wniosła o odrzucenie skargi lub ewentualnie jej oddalenie. Motywując wniosek o odrzucenie skargi Rada podała, że uchwała nr [...] Rady Miasta, była przedmiotem procedowania przez organ nadzorczy (Wojewodę W. - wezwanie Wojewody do złożenia wyjaśnień znak: [...] z dnia [...] lutego 2021 r., oraz odpowiedź Burmistrza T. znak: [...] z dnia [...].02.2021 r. - w aktach sprawy) na gruncie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, który to organ nie znalazł podstaw faktycznych i prawnych do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Wobec tego zdaniem organu Skarżący nie sprostał przesłance wnikającej z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - wykazania nie tylko interesu prawnego, ale także wykazania, że doszło do jego naruszenia. Skoro Wojewoda W., jako organ nadzoru nie dopatrzył się naruszenia prawa podczas procedowania przedmiotowej uchwały, odmawiając stwierdzenia jej nieważności, to przyjąć należy, że nie doszło do naruszenia prawa, a co za tym idzie brak jest jednej z przesłanek art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym Skarżący nie wykazał, że doszło do naruszenia prawa podczas procedowania uchwały. Zdaniem organu nie można również podzielić stanowiska Skarżącego, iż konieczne było powtórzenia procedury planistycznej, w konsekwencji zgłoszenia i przyjęcia przez Radę Miasta autopoprawki. Intencją zgłoszenia przedmiotowej autopoprawki było wyeliminowanie rozbieżności interpretacyjnych MPZP, poprzez doprecyzowanie ograniczeń wynikających z treści uchwały. Wprowadzona do projektu uchwały zmiana ma zdaniem organu charakter czysto porządkujący, likwidująca ewentualne wątpliwości interpretacyjne. Co istotne, wprowadzona zmiana ma charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, oraz nie wiąże się z konfliktem interesów poszczególnych podmiotów. Zmiana projektu uchwały w przedmiocie m.p.z.p. , w żaden sposób nie zmienia przeznaczenia nieruchomości Skarżącego, a tym samym nie narusza jego prawa, albowiem przeznaczenie podstawowe nieruchomości zostało utrzymane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych( DZ.U nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej ( art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( DZ.U z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. dalej jako p.p.s.a. Zaskarżona w omawianej sprawie uchwała należy do tej kategorii aktów i podlega kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie z art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy ma legitymacje skargową. Przepis ten konstruuje legitymację skargową oraz zakres rozpoznania sprawy. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych ochroną prawną przysługującą skarżącemu posiadającemu tytuł prawny do określonej nieruchomości. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Granice interesu prawnego strony skarżącej wyznaczają więc co do zasady zakres orzekania przez Sąd o nieważności zaskarżonej uchwały. W przypadku zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 usg uchwały organu gminy w sprawie przyjęcia planu miejscowego, merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest zatem w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego strony opartego na przysługującym jej tytule prawnym (prawie własności) do oznaczonej nieruchomości objętej planem. Skoro przedmiotem zaskarżenia w trybie art. 101 usg, mogą być tylko te postanowienia (części) uchwały, które dotyczą nieruchomości, wobec których strona skarżąca ma możliwość wykazania jej naruszenia interesu prawnego, to kontrola Sądu ogranicza się jedynie do tych postanowień. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie planu miejscowego w trybie art. 101 ust. 1 usg, sąd może badać i stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy zarzucane i stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości strony skarżącej, prowadziłoby w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 usg, gdyż skarga taka nie różniłaby się w takiej sytuacji od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 usg, której celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. W niniejszej sprawie zatem przedmiotem skutecznego zaskarżenia i oceny Sądu może być tylko ta część zaskarżonej uchwały, która objęta jest naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego – a zatem tylko w zakresie, w jakim dotyczy zagospodarowania stanowiących własność skarżącego działek. Sąd nie miał żadnych wątpliwości co do interesu prawnego skarżącego. Interes ten wywiódł skarżący z prawa własności nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą. Należy przy tym zauważyć, że fakt procedowania przez organ nadzorczy na gruncie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, który to organ nie znalazł podstaw faktycznych i prawnych do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały nie niweczy możliwości zainteresowanego do domagania się poddania tejże uchwały kontroli sądowej. Nie zaszły zatem w omawianej sprawie przesłanki określone w art. 58§1pkt 5a ppsa. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zmiana postanowień planu, dokonana po jego wyłożeniu, bez powtórzenia procedury planistycznej, stanowiła naruszenie art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie trybu sporządzania planu powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przy czym interpretując przesłankę istotności naruszenia trybu, zauważyć należy, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie ma wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08, Lex nr 574411). Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.p.z.p., jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Wprowadzenie zmian w projekcie, może wiązać się z koniecznością ponowienia uzgodnień "w niezbędnym zakresie". Użyty w art. 19 ust. 1 u.p.z.p. zwrot normatywny: "w niezbędnym zakresie" jest pojęciem nieostrym i może wywoływać wątpliwości, co do zakresu ponowienia czynności planistycznych. Zasadniczo należy przyjąć, że nie można go odnieść do wszystkich sytuacji, w których dochodzi do zmiany w planie, lecz jedynie do sytuacji wyjątkowych. Uwzględnić trzeba przede wszystkim charakter prawny zmian. Zmiany nieistotne mogą być dokonane przez organ wykonawczy bez obowiązku ponawiania procedury planistycznej. Natomiast zmiany istotne, o charakterze ogólnym, które mogą się wiązać z konfliktem interesów poszczególnych podmiotów, wymagają ponowienia w niezbędnym zakresie czynności planistycznych. Powtórzenie czynności ponownego wykładania projektu planu powinno następować tylko w sytuacji daleko idących zmian projektu, zmieniających jego koncepcję lub prowadzących w zasadzie do sporządzenia projektu planu w nowej postaci (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck Warszawa 2015 r., s. 201; zob. też wyrok NSA z dnia 2 października 2012 r., sygn. II OSK 1426/12, LEX nr 12341421 – za cytowanym w odpowiedzi na skargę wyrokiem NSA z dnia 23.04.2020r. II OSK 457/20 ). W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę rację ma skarżący, że dokonanie przedmiotowej zmiany w trybie autopoprawki naruszyło procedurę planistyczną w sposób istotny. Jest też niezgodne z wcześniejszym zarządzeniem Burmistrza T. nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. dot. projektu planu. W dniu [...] stycznia 2020 r. Skarżący złożył wniosek do projektu planu miejscowego, wnosząc m.in. o utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia terenów działek nr [...], na których prowadzi działalność. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. Burmistrz T. rozpatrzył złożone wnioski. Zgodnie z zarządzeniem, wniosek skarżącego został częściowo uwzględniony, w zakresie: "(...) dotychczasowego przeznaczenia podstawowego, za wyjątkiem niezbędnej korekty funkcji terenu w celu dostosowania do potrzeb zmian w zakresie układu komunikacji". Przeznaczenie podstawowe nieruchomości skarżącego zostało zatem utrzymane, co znalazło również odzwierciedlenie w § 8 pkt 1wyłożonego projektu planu. Na skutek zmiany § 8 pkt 1 projektu m.p.z.p. w trakcie Sesji Rady Miasta wprowadzony został zapis, który wykluczył możliwość prowadzenia przez skarżącego dotychczasowej działalności. Zgodnie z brzmieniem projektu Planu miejscowego przedłożonym do uchwalenia Radzie Miasta, w odniesieniu do terenów wskazanych w § 8 MPZP, oznaczonych symbolami 1P/U i 2P/U, nie miały zastosowania ograniczenia z § 5 pkt 7 Uchwały. Na podstawie autopoprawki doszło do istotnej zmiany MPZP, bowiem całkowicie zmieniły się ustalenia dotyczące terenów o symbolach 1P/U i 2P/U, w tym nieruchomości skarżącego. Modyfikacja § 8 pkt 1 mpzp spowodowała, że w odniesieniu do nieruchomości skarżącego przedstawiono do uchwalenia inny plan niż został ostatecznie uchwalony. Nie bez znaczenia jest także fakt, że omawiana autopoprawka została zgłoszona ustnie w trakcie sesji Rady Miasta a zatem w trybie niezgodnym z obowiązującym statutem Gminy T.. Należy podkreślić, że skarżącemu w trybie autopoprawki, bez powtórzenia prawem wymaganej procedury planistycznej uniemożliwiono prowadzenie dotychczasowej działalności gospodarczej. Należy zatem stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie doszło do zmiany postanowień planu miejscowego w stosunku do wcześniej wyłożonego projektu i była to zmiana, która w drastyczny sposób wpłynęła na interes skarżącego jako właściciela działek położonych na obszarze objętym zmianami. Nie ma wątpliwości, że zmiana ta z punktu widzenia interesu prawnego skarżącego była istotna, zatem nie było możliwe jej dokonanie bez ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. Naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie, w jakim dotyczyło działek skarżącego było w tej sytuacji istotne w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i musiało skutkować stwierdzeniem jego nieważności. Wobec tego orzeczono jak w pkt I wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego koszt wpisu w kwocie [...]zł, koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł oraz koszt zastępstwa radcowskiego w stawce podstawowej po [...] zł.