II SA/Po 474/18

Dnia 18 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2018 roku sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] roku Nr [...] znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku J. K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] położonej w P. przy ul. [...] Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] r. wpłynął wniosek J. K. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako legalizacja istniejącego budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w P. przy ul. [...] Organ na podstawie danych zawartych we wniosku i informacji od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. ustalił więc, że inwestycja została już zrealizowana i w sprawie przedsięwzięcia zostało wszczęte postępowanie w sprawie legalności istniejącej zabudowy (syg. [...]), obecnie zawieszone do czasu ostatecznego zakończenia sprawy o ustalenie warunków zabudowy. Dalej wyjaśniono, że na podstawie analizy zebranych materiałów, tj. mapy zasadniczej przedłożonej do wniosku, zdjęć lotniczych oraz przeprowadzonej w dniu [...] r. wizji w terenie ustalono, że załączona do wniosku mapa zasadnicza jest nieaktualna w zakresie zabudowań znajdujących się na działce objętej wnioskiem. Na mapie nie naniesiono rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a także budynku, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza (w granicy z działką ewid. nr [...]). Ponieważ mapa jako materiał dowodowy jest niezbędna do dokonania prawidłowej analizy urbanistycznej, pismem z dnia [...] r. wnioskodawca został wezwany do przedstawienia wymaganej, aktualnej mapy zasadniczej obejmującej działkę objętą wnioskiem oraz wyjaśnienie stanu prawnego pozostałej części budynku gospodarczego. W odpowiedzi wnioskodawca poinformował, że załączona mapa jest aktualna, a pozostała część budynku gospodarczego nie stanowi jego własności. Wobec tego organ I instancji uznał, że skoro mapa jako istotny materiał dowodowy jest niezbędna do dokonania prawidłowej analizy urbanistycznej, to wobec braku jej uzupełnienia nie jest możliwe wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. W odwołaniu z dnia [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego J. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołujący podniósł, że do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy złożył aktualną mapę zasadniczą. Aby ją pozyskać wystąpił do właściwego organu i poniósł z tego tytułu koszty. Fakt, że mapa nie odzwierciadla stanu rzeczywistego, nie może rodzić negatywnych konsekwencji dla odwołującego. To nie odwołujący odpowiada za uaktualnianie map i pilnowanie, żeby stan w terenie był tożsamy z tym na mapach. Ze swojej strony wypełnił ustawowy obowiązek i złożył aktualną na dzień składania wniosku o warunki zabudowy mapę. Tym samym spełnił warunki do wydania decyzji. Co więcej, organ zgromadził wystarczający materiał do przeprowadzenia analizy urbanistycznej, tzn. posiadał aktualną mapę zasadniczą, zdjęcia lotnicze oraz przeprowadził wizję w terenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2 i 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym na działce objętej wnioskiem znajduje się zabudowa nienaniesiona na mapach geodezyjnych, znajdujących się w zasobach geodezyjnych właściwego starostwa, a postępowanie dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla legalizacji samowoli budowlanej na tej działce, to obowiązkiem wnioskodawcy jest dostarczyć mapę zawierającą całą zrealizowaną zabudowę na przedmiotowej działce. Nie ma przy tym znaczenia, że część samowolnie zrealizowanej zabudowy zrealizował drugi współwłaściciel działki objętej wnioskiem, gdyż postępowanie dotyczy całej działki określonej odrębnym numerem geodezyjnym. To przecież nie służby geodezyjne odpowiadają za zrealizowanie zabudowy na działce nr [...], ale tylko i wyłącznie właściciel lub współwłaściciele tej nieruchomości. W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając jej naruszenie art. 7, 11 i 77 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu skarżący powielił argumenty podniesione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Kolegium podkreśliło, że to wnioskodawca został zobowiązany do uzyskania warunków zabudowy jako elementu legalizacji samowolnie wykonanej zabudowy. Skarżący jako zainteresowany i sprawca samowolnej zabudowy musi więc zlecić i dostarczyć do właściwego organu mapy z naniesioną samowolnie zrealizowaną zabudową, gdyż ma w tym interes prawny w postaci możliwości zalegalizowania zabudowy nielegalnie wzniesionej. Mapy dostępne w ośrodku geodezyjnym nie zawierają całej zrealizowanej zabudowy, stąd też takie wezwanie przez organ I instancji jest całkowicie zasadne. Jeżeli wnioskodawca nie dołącza do wniosku aktualnych map, to organ, po wezwaniu zainteresowanego do uzupełnienia wniosku, nie mógł podjąć innego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Oś sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy Prezydent Miasta P. zasadnie odmówił J. K. wydania warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako legalizacja istniejącego budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr [...] położonej w P. przy ul. [...] W realiach rozpoznawanej sprawy skarżący wystąpił o wydanie warunków zabudowy dla budynku gospodarczego wybudowanego w ramach samowoli budowlanej w granicy z działką nr [...], w celu jego zalegalizowania (k. 1 – 5 akt adm. organu I instancji). Na wezwanie Prezydenta Miasta P., skarżący w uzupełnieniu wniosku przedłożył wykonaną w dniu [...] r. kopię mapy zasadniczej w skali 1:500 pozyskaną z zasobu Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P., obejmującą działkę nr [...] oraz obszar niezbędny do przeprowadzenia analizy urbanistycznej (k. 8 akt adm. organu I instancji). Jednakże, organ I instancji na podstawie analizy mapy zasadniczej przedłożonej do wniosku, zdjęć lotniczych oraz przeprowadzonej w dniu [...] r. wizji w terenie ustalił, że przedłożona mapa zasadnicza nie przedstawia aktualnego sposobu zagospodarowania działki inwestycyjnej, mianowicie nie naniesiono na niej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, znajdującego się w granicy z działką nr [...]. Zdaniem organu I instancji obowiązkiem wnioskodawcy było w tych okolicznościach przedłożenie mapy zasadniczej przedstawiającej aktualne zagospodarowanie działki objętej wnioskiem. Ponadto organ zauważył, że postępowanie legalizacyjne prowadzone jest dla całego budynku gospodarczego, gdy tymczasem wnioskodawca wystąpił jedynie o legalizację części budynku, oznaczonego szrafem na załączniku graficznym do wniosku (zob. notatka służbowa z dnia [...] r., k. 42 akt adm. organu I instancji). Z tej przyczyny organ I instancji działając na podstawie art. 50 § 1 K.p.a. wezwał wnioskodawcę do przedłożenia 1 egzemplarza kopii mapy zasadniczej odzwierciedlającej aktualne zagospodarowanie terenu inwestycji oraz dokument potwierdzający legalność realizacji pozostałej części budynku gospodarczego (k. 44 akt adm. organu I instancji). W odpowiedzi skarżący wyjaśnił, że nienaniesione na mapę budynki należą do drugiego właściciela gruntu i toczy się co do nich odrębne postępowanie administracyjne, dostarczona organowi mapa jest aktualna, zaś skarżący wnosi o ustalenie warunków zabudowy dla budynku gospodarczego zazanaczonego na dostarczonej mapie (k. 47 akt adm. organu I instancji). Powyższe było przyczyną odmowy wydania warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Zdaniem organu I instancji z uwagi na brak pełnego materiału dowodowego, nie było możliwe przygotowanie pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawie. Uzupełniając tę argumentację organ odwoławczy wyjaśnił, że w sytuacji, gdy na działce objętej wnioskiem znajduje się zabudowa nienaniesiona na mapach geodezyjnych znajdujących się w zasobach geodezyjnych właściwego starostwa, a postępowanie dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla legalizacji samowoli budowlanej na tej działce, to obowiązkiem wnioskodawcy jest zlecenie i dostarczenie mapy zawierającej całą zrealizowaną zabudowę na przedmiotowej działce. Z powyższym stanowiskiem organów nie sposób się jednak zgodzić. Na wstępie wyjaśnić należy, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zmierza do sprawdzenia, czy planowana zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna, a jeśli tak to na jakich warunkach. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest dopuszczalne, jeżeli w wyniku analizy prowadzonej przez właściwy organ dojdzie on do przekonania, iż planowane zamierzenie budowlane spełnia łącznie wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dla nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588; dalej: "R.w.n.z."). I tak, stosownie do § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wymaga, by była to kopia mapy zasadniczej, lub w przypadku jej braku, kopia mapy katastralnej, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmująca teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Jak słusznie więc wskazały organy rozstrzygające w niniejszej sprawie, mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę urbanistyczną w celu ustalenia warunków zabudowy dla planowanych obiektów powinna być aktualna, tj. odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia przez organ postępowania stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania. Niemniej jednak zdaniem Sądu nie oznacza to, że na mocy art. 50 § 1 K.p.a. organ ma prawo żądać od wnioskodawcy zlecenia prac geodezyjnych w celu uaktualnienia mapy znajdującej się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Stosownie do art. 50 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika, na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych. Z przepisu tego wynika, że dopiero w sytuacji, gdy w inny sposób nie uda się w postępowaniu dokonać wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz gdy pozostaną niewyjaśnione elementy sprawy, niezbędne do prawidłowego jej rozstrzygnięcia organ może skorzystać z instytucji wezwania strony na mocy art. 50 § 1 K.p.a. [por. P. Wajda, Komentarz do art. 50 KPA (w:) M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, Legalis). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie w celu sporządzenia analizy urbanistycznej organ mógł wykorzystać pozostały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Potrzebną wiedzę w zakresie stanu faktycznego i prawnego w obszarze analizowanym organy pozyskują bowiem również w toku postępowania wyjaśniającego, tj. poprzez wizję w terenie, zdjęcia lotnicze, informacje uzyskane od organów nadzoru budowlanego oraz organów architektoniczno-budowlanych w zakresie toczących się na danym obszarze postępowań legalizacyjnych oraz wydanych dla danego terenu pozwoleń na budowę. Nie jest więc tak, że organ sporządzając analizę urbanistyczną posiłkuje się jedynie mapą pozyskaną z zasobu geodezyjnego, bez wzięcia pod uwagę innych dostępnych materiałów. Skoro więc organ I instancji był w posiadaniu zdjęcia lotniczego (k. 43 akt adm. organu I instancji), na którym widoczna jest zabudowa nieuwzględniona na kopii aktualnej mapy pozyskanej z [...], organ winien wystąpić do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o udostępnienie informacji na temat wszystkich toczących się postępowań legalizacyjnych na terenie objętym inwestycją. Z samych twierdzeń skarżącego wynika, że w stosunku do nieujawnionego na mapie rozbudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku zlokalizowanego w granicy z działką nr [...] prowadzone są odrębne postępowania. PINB posiada więc wiedzę o wymiarach i umiejscowieniu tych budynków, które organ mógłby nanieść na kopię mapy przy sporządzaniu analizy urbanistycznej. Końcowo podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie skarżący w dniu [...] r. przedłożył mapę zasadniczą spełniającą wymagania art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., tj. mapę zasadniczą w skali 1:500 pozyskaną w dniu [...] r. z Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P.. Wobec tego organ odwoławczy błędnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skarżący nie uzupełnił braku formalnego wniosku o wydanie warunków zabudowy. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r., nr [...], albowiem zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do wskazań opisanych powyżej zgodnie z art. 153 P.p.s.a. O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.