II SA/Po 476/13

Dnia 28 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] września 2012 r. ([...]) Wójt Gminy K. na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa), art. 14 ust. 2 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198, ze zm., dalej: u.d.i.p.) umorzył postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej "w zakresie udostępnienia kopii list obecności radnych na każdym posiedzeniu i sesji rady gminy za lata 2002-2012", wszczęte na wniosek A. H. z dnia 6 września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu sprawy w wyniku wniesienia odwołania przez A. H., decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. (SKO.[...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym. W dniu 6 września 2012 r. za pomocą poczty elektronicznej A. H. na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej o udzielenie mu spisu za lata 2000-2012 i kopii list obecności radnych na każdym posiedzeniu komisji i sesji rady gminy oraz informacji dotyczącej aktywności radnych w latach 2000-2012 w zakresie bliżej opisanym we wniosku. Wnioskodawca domagał się udzielenia żądanej informacji poprzez przesłanie "w formacie pdf na adres mailowy" dokumentów wraz z zestawieniami (k. 1 akt adm.). W piśmie z dnia [...] września 2012 r. (SG.[...]) organ poinformował A.H., że nie posiada gotowych zestawień informacji dotyczących aktywności radnych w okresie wskazanym we wniosku i uznał, iż żądne zestawienie dotyczy informacji przetworzonej, wobec czego w związku z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zobowiązał go do wykazania przesłanek, że uzyskanie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odniesieniu do list obecności radnych na posiedzeniach komisji i sesjach rady gminy organ poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na długi okres, za jaki żąda on informacji, to jest 12 lat, Urząd Gminy K. nie ma możliwości technicznych ani personalnych, aby zadośćuczynić wnioskowi w ustawowym terminie. W konsekwencji organ zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. poinformował wnioskodawcę, że informacje w tym zakresie mogą zostać udostępnione w siedzibie Urzędu Gminy K. Pismo to zostało doręczone wnioskodawcy w dniu 12 września 2012 r. (k. 2-4 akt adm.). W odpowiedzi na to pismo A. H. przedstawił w dniu 13 września 2012 r. (za pomocą poczty elektronicznej) powody, które jego zdaniem przemawiają za tym, że informacje dotyczące aktywności radnych w latach 2000-2012 służyć będą szczególnie istotnemu interesowi publicznemu (k. 6 akt sąd.). W odniesieniu do zaproponowanego przez organ sposobu udostępnienia żądanych kopii list obecności radnych za lata 2000-2012 wnioskodawca nie wypowiedział się. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2012 r. organ I instancji podniósł, że w piśmie z dnia 11 września 2012 r. zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. wskazał inną formę udostępnienia informacji, to jest wgląd do żądanych dokumentów na miejscu, w siedzibie urzędu. Powołując się na brzmienie tego przepisu, Wójt stwierdził, że strona nie złożyła wniosku o udostępnienie informacji we wskazanej [przez organ w piśmie z dnia 11 września 2012 r.] formie, wobec czego stosownie do jego brzmienia postępowanie umarza się, co wymaga formy decyzji administracyjnej, jak stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto organ wyjaśnił stronie, że w sprawie udostępnienia informacji dotyczących aktywności radnych na sesjach oraz posiedzenia komisji "wydano wnioskodawcy decyzje administracyjną w dniu [...] września 2012 r." W odwołaniu z dnia 4 października 2012 r. A. H. domagał się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i w całości i zobowiązania organu do udzielania mu żądanej informacji publicznej. Zarzucił decyzji z dnia [...] września 2012 r. rażące naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że wnioskowana informacja ma charakter przetworzony, a wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za jej udostępnienie oraz art. 61 Konstytucji RP poprzez naruszenie uprawnienia do uzyskania informacji publicznej. Podniósł, że udostępnienie kopii list radnych nie stanowi informacji przetworzonej, wobec czego żądana informacja publiczna powinna zostać udzielona zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. (SKO.[...]) Kolegium stwierdziło, że A. H. w terminie 14 dni od doręczenia pisma z dnia 11 września 2012 r. (to jest do dnia 26 września 2012 r.) nie złożył wniosku o udostępnienie informacji publicznej w określonej formie, przy czym organ odwoławczy uznał racje organu I instancji, który wskazał na brak możliwości technicznych po stronie Urzędu Gminy w zakresie udostępnienia wnioskodawcy żądnej informacji w terminie wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Kolegium zasadne jest umorzenie na podstawie art. 14 u.d.i.p. postępowania odnoszącego się do udostępnienia informacji publicznej w formie kopii list obecności radnych na posiedzeniach i sesjach rady gminy za okres wskazany we wniosku. W ocenie Kolegium ustalenie i zebranie takiej informacji przez organ I instancji w terminie określonym w powołanej ustawie nie możliwe technicznie (organ odwoławczy podniósł, ze takie ustalenia są możliwe również na podstawie ustaleń organu I instancji wskazanych w uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2013 r. nr SKO.[...]). W konsekwencji uznało, że organ I instancji po wskazaniu stronie możliwości udostępnienia w określonej formie żądanej przez stronę informacji, wobec braku złożenia przez A. H. wniosku w tym zakresie, powinien był w świetle art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 umorzyć postępowanie w zakresie udostępnienia kopii list obecności radnych na posiedzeniach komisji i sesjach rady gminy. W skardze na decyzję Kolegium A. H., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 14 ust. 1 u.d.i.p. polegające na przyjęciu, że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia informacji, nie umożliwiają udostępnienia tej informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W jego ocenie ustalenia organu w tym zakresie są całkowicie dowolne. Podniósł, że, przyjmując statystycznie, sesja rady Gminy K. dbywa się raz w miesiącu (w miesiącach letnich znacznie rzadziej), to za okres 10 lat organ obowiązany byłby przygotować ok. 120 kart z listą obecności (12 sesji x 10 lat). W jego ocenie skserowanie czy też zeskanowanie takiej liczby dokumentów nie nastręcza żadnych problemów i jako takie zajmie nie więcej niż 10 minut, tym bardziej, że jak sam organ przyznał, możliwe jest zapoznanie się z żądaną informacją w samym Urzędzie Rady Gminy. Ponadto zarzucił organowi brak wyznaczenia terminu końcowego zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie i przedstawienie swojego stanowiska, co stanowi naruszenie art. 10 kpa. W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Podniosło, że sformułowane przez pełnomocnika żądanie nie może zostać uwzględnione, bowiem nie jest możliwe uchylenie [tylko] zaskarżonej decyzji Kolegium i przekazanie sprawy organowi I instancji, bowiem uchylenie zakażonej decyzji zobowiązuje organ II instancji do ponownego rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2012 r. Ponadto Kolegium wskazało na to, że skarżący w swojej ocenie prawnej zaskarżonej decyzji Kolegium pominął żądanie w zakresie pozyskania kopii list obecności wszystkich radnych na posiedzeniu każdej komisji rady gminy w latach 2000-2012, tym samym skarga nie zawiera pełnej oceny prawnej decyzji wydanych w tej sprawie w obydwu instancjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest rozstrzygnięcie organów w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej w zakresie udostępnienia kopii list obecności radnych na każdym posiedzeniu i sesji rady gminy za lata 2000-2012, wszczęte na wniosek A. H. z dnia 6 września 2012 r. W rozstrzygnięciach organów obydwu instancji, jak i w odwołaniu samego skarżącego (a pośrednio także w skardze) wystąpiła oczywista omyłka pisarska poprzez wskazanie lat 2002-2012, na co wskazuje całokształt materiału procesowego zgromadzonego w sprawie. Pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Należy zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do organów władzy publicznej, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Niewątpliwie obowiązek udostępniania informacji publicznej ciąży na władzach publicznych oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, do których należą organy gminy. Uregulowania zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej, realizujące określone w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej będącej w ich posiadaniu. Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są zatem szeroko pojęte organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1). Z kolei przepis art. 7 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje sposoby dostępu do informacji publicznej i określa z jednej strony formy udostępniania tej informacji przez podmioty zobowiązane, a z drugiej sposoby jej pozyskiwania przez podmioty uprawnione. Poza ogłaszaniem informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1) i udostępniania w sposób określony w art. 10 i art. 11u.d.i.p., tj. udostępniania na wniosek informacji publicznej nieudostępnionej w Biuletynie Informacji Publicznej, a także poprzez wyłożenie bądź wywieszenie w miejscach ogólnie dostępnych oraz przez zainstalowanie w miejscach dostępnych urządzenia umożliwiającego zapoznanie się z tą informacją (art. 11 pkt 2). Należy do nich również wgląd do dokumentów urzędowych, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. oraz możliwość wstępu na posiedzenia organów kolegialnych, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3. W ścisłym związku pozostają przepisy art. 18 i art. 19 u.d.i.p., nakładające na organy kolegialne pochodzące z powszechnych wyborów obowiązek jawności i dostępu do ich posiedzeń oraz dalsze bardziej szczegółowe obowiązki, w tym dotyczące sporządzania i udostępniania protokołów lub stenogramów swoich obrad (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 maja 2011 r. sygn. akt IV SAB/Gl 20/11 i z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt IV SAB/Gl 54/11, dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie wniosek skarżącego z dnia 6 września 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie, w jakim jest przedmiotem rozpatrzenia w niniejszej sprawie (żądanie dotyczące aktywności radnych na posiedzeniach komisji i sesjach rady gminy w latach 2000-2012 objęte jest osobnym rozstrzygnięciem) został skierowany do organu zobowiązanego do jej udzielenia (organy Gminy K. są organami władzy publicznej) oraz dotyczył informacji udostępnianej w trybie omawianej ustawy, bowiem taki charakter mają listy obecności radnych na posiedzeniach poszczególnych komisji i sesjach rady gminy w wyżej przedstawionym okresie. Są to zresztą okoliczności niesporne pomiędzy stronami postępowania, podobnie jak i to, że przedmiotowe listy obecności nie zostały umieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej. W tak ukształtowanej sytuacji prawnej i faktycznej, stosownie od art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (udostępnienie to nie ma formy decyzji) oraz w terminie, o którym mowa w art. 10 ust. 2 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zaś ewentualna odmowa udostępnienia powinna nastąpić w formie decyzji. Wójt Gminy K., reagując na żądanie wniosku skarżącego dotyczące udzielenia kopii przedmiotowych list obecności poprzez przesłanie ich w drodze korespondencji elektronicznej w postaci cyfrowej, w formacie pdf, poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na długi okres, za jaki skarżący żąda informacji (12 lat) Urząd Gminy K. nie ma możliwości technicznych ani personalnych zrealizować tego wniosku (w ustawowym terminie). Z powyższego wynika, że organ podał określone przyczyny (przeszkody techniczne) związane ze wskazanym przez skarżącego sposobem udostępnienia informacji i na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. wskazał stronie inny sposób jej udostępnienia – bezpośrednio w siedzibie Urzędu Gminy. Pomimo otrzymania takiego powiadomienia skarżący nie zmodyfikował wniosku o udostępnienie informacji w odniesieniu do przedmiotowych list obecności w formie wskazanej przez organ. W konsekwencji organ miał podstawy do zastosowania art. 14 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Umorzenie to następuje w formie decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Wydana przez Wójta Gminy K. decyzja zawiera niezbędne elementy wskazane w art. 107 § 1 i 3 kpa, zaś jej uzasadnienie, jakkolwiek zwięzłe, to wyjaśnia przesłanki, którymi kierował się organ, umarzając postępowanie. Również decyzja Kolegium spełnia powyższe wymagania. Należy dodać, że w odwołaniu skarżący nie wskazał żadnych okoliczności, które mogłyby spowodować poczynienie przez Kolegium odmiennych ustaleń faktycznych od tych, które zostały dokonane przez organ I instancji. Podniesiony w odwołaniu zarzut, że przekazanie kopii list obecności radnych nie stanowi informacji przetworzonej i dlatego powinny one zostać udzielone stronie zgodnie z wnioskiem był zaś chybiony, bowiem umorzenie postępowania nie miało związku z oceną charakteru żądanej informacji publicznej. Zarzuty skargi co do dowolności ustalenia możliwości technicznych organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej są nietrafne. Oszacowanie rozmiaru materiałów (liczby kart), jakie miałyby zostać przygotowane dla skarżącego, jak i czasu ich przygotowania samo w sobie jest całkowicie dowolne, pomija bowiem faktyczną treść żądania skarżącego, który domagał się nie tylko kopii list obecności radnych na sesjach rady gminy za lata 2000-2012, lecz także list obecności radnych na każdym posiedzeniu [poszczególnych] komisji rady gminy we wskazanym okresie. Ponadto skarżący domaga się udzielenia informacji w określonej formie technicznej, to jest w postaci pliku pdf, a nie zestawu kserokopii, co wymaga ewentualnego uprzedniego zdigitalizowania tych list obecności radnych na posiedzeniach komisji i sesjach rady gminy, które w chwili składania wniosku istniały tylko w formie materialnej (papierowej), a następnie utworzenie pliku danych w formacie wskazanym przez skarżącego i nadanie go za pomocą poczty elektronicznej. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, zarzuty skarżącego nie przełamały stanowiska organu I instancji co do braku możliwości udzielenia skarżącemu żądanej informacji w sposób wskazany we wniosku i nie stanowiły podstawy do uznania, że doszło w sprawie do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Przedstawione przez skarżącego oszacowanie nakładu pracy i objętości materiałów, związanych z udzieleniem mu żądanej informacji nie świadczy o dowolności stanowiska organu I instancji w zakresie istnienia podstaw do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie. Wobec zaistniałej przeszkody do udzielenia skarżącemu żądanej informacji publicznej w sposób zgodny z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. organ I instancji stosownie do wymogów art. 14 ust. 2 u.d.i.p. powiadomił pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazał, w jaki sposób informacja może być udostępniona niezwłocznie. Określony przez organ w piśmie z dnia [...] września 2012 r. sposób udzielenia informacji, poprzez zapewnienie możliwości zapoznania się z oryginalną dokumentacją w siedzibie Urzędu Gminy koresponduje z regulującą dotyczącą sporządzania i udostępniania protokołów lub stenogramów obrad przez organy kolegialne, zawartą w art. 19 u.d.i.p. Skoro skarżący po otrzymaniu przedmiotowego pisma Wójta Gminy K. nie zmodyfikował swojego wniosku w odniesieniu do żądania udostępnienia kopii list obecności radnych na wszystkich posiedzeniach komisji i sesjach rady gminy w latach 2000-2012, to w takim przypadku zachodziły podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zarzut dotyczący naruszenia art. 10 kpa przez Kolegium również jest niezasadny. Przed wydaniem decyzji Kolegium wydało w dniu [...] listopada 2012 r. postanowienie na podstawie art. 36 § 1 kpa o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy wraz ze wskazaniem nowego terminu jej załatwienia do 31 stycznia 2013 r. Jednocześnie poinformował stronę o możliwości wcześniejszego przeglądania akt sprawy w siedzibie organu i składania na piśmie wniosków i uwag. Przed wydaniem przedmiotowego postanowienia do akt II instancji została dołączona odpowiedź organu I instancji z dnia [...] października 2012 r. na odwołanie, z której wynika, ze została podana do wiadomości skarżącego. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. Kolegium nie zgromadziło żadnych nowych materiałów w sprawie, a skarżący nie podnosił, że nie był powiadomiony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, jak i że nie była mu znana treść odpowiedzi organu I instancji na odwołanie. Nawet jednak, gdyby w podnoszonym przez stronę zakresie faktycznie wystąpiły uchybienia po stronie organu II instancji, to treść skargi i odpowiedź Kolegium wskazuje, że stanowisko strony nie mogło mieć istotnego wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nieprawidłowe określenie w skardze żądania uchylenia zaskarżonej decyzji powiązane z przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia nie miało wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, bowiem sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z uwagi na powyższe, skoro zaskarżona decyzja Kolegium nie naruszała prawa uzasadniającego jej wyeliminowanie z obrotu oprawnego, żądania skarżącego nie mogły zostać uwzględnione. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.