II SA/Po 477/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Ł. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 07 marca 2024 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej w kwocie 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia 7 marca 2024 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a. (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. dalej k.p.a.) w związku z art. 2, art. 3, art. 17, art. 20, art. 24, art. 26, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U z 2023 r. poz 390 ze zm. dalej u.ś.r.) i art. 43 i art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429 dalej u.ś.w.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 1 grudnia 2023 r., odmówił Ł. L. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopnu znacznym matką D. L.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., po zmianie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. od 1 stycznia 2024 r., przysługuje jedynie osobom, które sprawują opiekę nad osobami niepełnosprawnymi w wieku do ukończenia 18. roku życia. Stosownie do art. 63 ust. 1 u.ś.w. w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem organu art. 63 u.ś.w. należy rozumieć w ten sposób, że przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji należy stosować jedynie do spraw, w których do dnia 31 grudnia 2023 r. powstało prawo do świadczenia. Inaczej rzecz ujmując, "stara ustawa" ma zastosowanie tam, gdzie w drodze decyzji organ przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przed końcem roku 2023. W konsekwencji, negatywne rozstrzygnięcia, tj. odmawiające przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, podlegają uregulowaniom obowiązującym od 1 stycznia 2024 r. Wniosek Ł. L. z dnia 1 grudnia 2023 r. nie był pierwszym wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Strona wcześniej już złożyła wniosek w dniu 5 listopada 2023 r., który zawiadomieniem z dnia 1 grudnia 2023 r., nr [...], pozostawiono bez rozpatrzenia. W przypadku skarżącego nie można stwierdzić by prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało do dnia 31 grudnia 2023 r. Natomiast w świetle nowego brzmienia przepisów świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje w związku z opieką nad dorosłą osobą niepełnosprawną. Od powyższej decyzji Ł. L., reprezentowany przez rad. pr. W. D., wniósł do Samorzadowego Kolegium Odwoławczego [...] odwołanie, zaskarżając decyzję w całości oraz wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przez organ odwoławczy. W odwołaniu skarżący wskazał, że wniosek został złożony 1 grudnia 2023 r., organ powinien więc go rozpoznawać na podstawie przepisów obowiązujących do 31 grudnia 2023 r. Argumentacja organu jest właściwa dla osób, które wnioski złożyły po 1 stycznia 2024 r. Organ powinien zweryfikować czy skarżący spełniał na dzień złożenia wniosku przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, tj. przesłanki wskazane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2024 r. Skarżący podniósł, że z uwagi na sprawowanie opieki nad matką zrezygnował z pracy i nie podejmuje nowego zatrudnienia. Skarżący pomaga matce we wszystkich podstawowych czynnościach dnia codziennego takich jak poruszanie się, ubieranie, przygotowanie posiłków, podawanie leków, pomoc w higienie osobistej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 maja 2024 r. nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. 2018, poz. 570), art. 107 § 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1, art. 2, art. 3, art. 17, art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. 2024, poz. 323), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że od 1 stycznia 2024 r. obowiązują nowe przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych regulujące warunki przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, które wprowadziła ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym. Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym w art. 43 pkt 4 lit, a zmienia treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. Aktualnie przepis ten przewiduje, ze świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wyłącznie w związku z opieką nad osobą w wieku do 18. roku życia. Organ odwoławczy stwierdził, że negatywną przesłanką nie pozwalającą na ustalenie prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt, że skarżący nie spełnia warunków do przyznania świadczenia wynikających z art. 17 ust. 1 u.ś.r. obowiązujących od dnia 1 stycznia 2024 r. Prawidłowo organ I instancji ustalił, ze Ł. L. nie sprawuje opieki nad osobą w wieku do ukończenia 18 roku życia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Ł. L., reprezentowany przez rad. pr. W. D., zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości, wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P., a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W skardze podniesiono następujące zarzuty: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy spełnione były wszystkie przesłanki dla pozytywnego rozpatrzenia przedmiotowego odwołania, co skutkowało bezpodstawnym nie zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., 2. art. 7, art. 77 § 1 1 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym bezpodstawnie nie ustalenie, że Skarżący spełnia wszelkie przesłanki do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co skutkowało wadliwym utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji, 3. art. 63 ust. 1 i 2 u.ś.w. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż świadczenie pielęgnacyjne na dotychczasowych zasadach nie przysługuje, gdy wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie został rozpatrzony pozytywną decyzją przyznającą przez organ I instancji lub w postępowaniu odwoławczym przez organ II instancji do dnia 31 grudnia 2023 r., podczas gdy rzeczone przepisy należy wykładać w ten sposób, że świadczenie pielęgnacyjne na dotychczasowych zasadach przysługuje o ile wniosek o jego przyznanie złożony został najpóźniej w dniu 31 grudnia 2023 r. a osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym spełnia przesłanki wynikające z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 323) co skutkowało wadliwym zastosowaniem rzeczonych przepisów i błędnym odmówieniem przyznania Skarżącemu przedmiotowego świadczenia. W uzasadnieniu skargi rozwinięto wyżej wymienione zarzuty powtarzając argumentację odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorzadowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, dokonanej stosownie do przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "P.p.s.a.") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 maja 2024 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 7 marca 2024 r., nr [...], o odmowie przyznania Ł. L. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką D. L.. Spór w sprawie koncentruje się wokół ustalenia, czy w rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r., a więc przed nowelizacją ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzoną na mocy art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r., poz. 1429, w tekście jako u.ś.w.), czy też przepisy w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2024 r. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji, a za nim organ odwoławczy uznały, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2024 r., co w konsekwencji oznacza niemożność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną, która ukończyła 18. rok życia. Zdaniem Sądu stanowisko organów rozstrzygających w sprawie jest błędne. W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 63 ust. 1 u.ś.w., w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 roku, stosuje się przepisy dotychczasowe. Dalej wskazać należy, że stosownie do art. 24 ust. 2 i 2a u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. W konsekwencji powyższego, zdaniem Sądu, na gruncie art. 63 ust. 1 u.ś.w. przyjmować należy, że o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przesądza, stosownie do art. 24 ust. 2 z uwzględnieniem ust. 2a u.ś.r., spełnienie przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 u.ś.r. na dzień złożenia wniosku, gdy wniosek został złożony do dnia 31 grudnia 2023 r. Stanowisko, że powstanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego wiązać należy z datą złożenia wniosku potwierdza także treść uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 7 lipca 2023 roku o świadczeniu wspierającym. Wskazano w nim, że nowe warunki w przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego zaczną obowiązywać od dnia 1 stycznia 2024 roku i dotyczyć będą wszystkich osób składających wnioski po raz pierwszy po tej dacie. Natomiast osoby, które nabyły lub nabędą prawo do świadczeń opiekuńczych za okres przed wejściem w życie ustawy nowelizującej będą mogły zachować do nich prawo na zasadzie ochrony praw nabytych na podstawie przepisów przejściowych, o ile osoba z niepełnosprawnościami, nad która jest sprawowana opieka, nie wybierze własnego świadczenia wspierającego. Skoro z woli ustawodawcy zachowana została możliwość przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach dotychczasowych, to przeciągające się postępowanie administracyjne nie może pozbawiać wnioskodawcy możliwości uzyskania tego świadczenia na zasadach dotychczasowych. Całkowicie chybione jest więc wyrażone przez organ I instancji stanowisko, że aby stosować przepisy dotychczasowe, wniosek musi zostać rozpatrzony pozytywną decyzją przyznającą świadczenie pielęgnacyjne przez organ I instancji albo w postępowaniu odwoławczym przez organ II instancji do dnia 31 grudnia 2023 r. W orzecznictwie sądowym, które Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, przyjmuje się, że o powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesądza zaistnienie wymaganych przez prawo przesłanek w chwili złożenia wniosku (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 190/24 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że w przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne złożonego przed dniem 1 stycznia 2024 r. (tj. przed wejściem w życie art. 43 pkt 4 lit. a u.ś.w. zamieniającego art. 17 u.ś.r.) organy administracji rozpatrując ten wniosek po 1 stycznia 2024 r. zobowiązane są ustalić i ocenić, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1811/23, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 105/24). Z uwagi na powyższe, materialnoprawną podstawę dla oceny zasadności wniosku skarżącego, który został złożony w dniu 1 grudnia 2023 r., powinny stanowić przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r., co – w związku z koniecznością uwzględnienia wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – musiało skutkować uchyleniem decyzji organów obu instancji. Jednocześnie jednak Sąd z całą stanowczością podkreśla, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie mogła ostać się w obrocie prawnym także z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 11 i art. 15 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie Ł. L. nie wywiązało się z obowiązków orzeczniczych wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady przekonywania. Podkreślenia wymaga to, że mimo sformułowania przez stronę skarżącą w odwołaniu konkretnych zastrzeżeń co do zastosowania przepisów w błędnym brzmieniu, organ odwoławczy w treści zaskarżonej decyzji nie odniósł się do nich, ograniczając się do ogólnikowych stwierdzeń nijak nie przystających do standardów dobrej administracji. O ile organ drugiej instancji nie ma prawa poprzestać na kontroli orzeczenia i nie ma prawa ograniczyć się do zbadania zasadności odwołania (przedmiotem postępowania dla niego jest bowiem dana sprawa, a nie środek zaskarżenia), to nie może on zarzutów strony pominąć milczeniem. Dwuinstancyjność oznacza bowiem, że organ odwoławczy ma obowiązek odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 107 § 3 K.p.a. wymaga od organu wyższego stopnia odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, które faktycznie mogą mieć wpływ na ocenę sprawy. Uzasadnienie decyzji wydanej na skutek odwołania przez organ drugiej instancji winno przekonywać, że realizując obowiązek powtórnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy wzięto pod uwagę argumentację wyrażoną w odwołaniu. Zasada przekonywania wyrażona w art. 11 K.p.a. nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia strony. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 maja 2024 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 7 marca 2024 r., nr [...], albowiem zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 63 ust. 1 u.ś.w., które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 11 i art. 15 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie prowadząc postępowanie organy rozstrzygające w sprawie ocenią, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikające z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. Organy będą miały przy tym na uwadze, że w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, powstanie niepełnosprawność osoby wymagającej opieki po 18. roku życia nie może stanowić przesłanki do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. O kosztach postępowania, na które składa się kwota 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm).