II SA/Po 478/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2014r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z dnia [...] 2014r. nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...]Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. odmówił W. M. przyznania pomocy celowej z powodu odmowy wykazania dochodu. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, iż W. M. w dniu 2 grudnia 2013 r. złożyła wniosek o orzynanie jej pomocy finansowej na zakup odzieży i opału. W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, iż wnioskodawczyni jest matką dwójki dzieci - O. M., uczennicy klasy II Szkoły Podstawowej w C. oraz P. M., który jest wychowankiem Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w T.. Mieszka w należącym do Z. G. domu, położonym w miejscowości C. [...]. Wnioskodawczyni nie pracuje i nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy, a jedynym źródłem jej utrzymania są świadczenia rodzinne w wysokości 276,- zł. Ponadto oświadczyła, iż nie tworzy rodziny i nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z Z. G. Dalej organ wskazał, iż mimo wezwania W. M. nie przedłożyła umowy wynajmu mieszkania, w którym zamieszkuje wraz z córką. Natomiast Z. G. złożył pisemne oświadczenie, że wnioskodawczyni nie ponosi żadnych opłat w związku z zamieszkaniem w mieszkaniu będącym jego własnością, z uwagi na jej trudną sytuację materialną. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. wyjaśnił, że na podstawie powyższego oświadczenia i wywiadu środowiskowego ustalono, iż wnioskodawczyni nie ponosi wydatków takich jak: opłata za energię elektryczną, zakup opału (ogrzewanie), opłata za pobór wody oraz wywóz śmieci. Tymczasem stwierdzić można, iż W. M., jej córka O. oraz Z. G. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe ponieważ koszty utrzymania mieszkania są znaczące w budżecie rodziny. Organ podkreślił, iż jeszcze w październiku 2013 r. wnioskodawczyni oświadczyła, iż wraz z Z. G. tworzy rodzinę i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Wówczas wykazywała dochód na który składały się: świadczenie rodzinne i renta Z. G.. Ponadto z ustaleń organu wynika, że W. M. posiada prawo najmu lokalu komunalnego w miejscowości Koźminek ul. K. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła W. M. podnosząc, iż jej jedynym źródłem utrzymania jest świadczenie rodzinne w kwocie 276 zł, które otrzymuje na córkę Oliwię. Wyjaśniła, iż nie mieszka w domu Z. G., lecz w pomieszczeniu przy garażu. Nigdy nie tworzyła rodziny z Z. G., który wynajmuje jej jedynie pomieszczenie, w którym mieszka. Wcześniej złożyła oświadczenia, iż tworzą rodzinę, ale nastąpiło to za namową pracownika opieki społecznej. Nie posiada umowy najmu zajmowanego pomieszczenia, gdyż taka nie została zawarta ponieważ nie ma środków na jego opłacenie. Z. G. udostępnił jej to pomieszczenie z uwagi na jej trudną sytuację finansową, co nie oznacza, że prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, iż zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód nie przekracza na osobę kwoty 456,- zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt. 2-15 tj. ubóstwa, sieroctwa, bezrobocia, długotrwałej lub ciężkiej choroby, bezdomności, potrzeby ochrony macierzyństwa, niepełnosprawności lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Z kolei stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zgodnie z treścią art. 4 cyt. ustawy, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W ocenie Kolegium dokonana ocena zebranych w sprawie dowodów, a w szczególności okoliczności uzasadniającej odmowę przyznania odwołującej zasiłku celowego jest wyczerpująca, a organ pierwszej instancji w sposób szczegółowy wskazał jakie przyczyny legły u podstaw decyzji o nieudzieleniu wnioskowanego świadczenia. Zdaniem Kolegium, organ I instancji słusznie zatem przyjął, że odwołująca wraz z Z. G. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Założenie to uzasadnia fakt, że jeszcze w październiku 2013 r. odwołująca podała, iż prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, nadto fakt dalszego wspólnego zamieszkania oraz - jak oświadczyła - korzystanie z urządzeń gospodarstwa domowego Z. G.. W tej sytuacji W. M. powinna przedłożyć zaświadczenie o dochodach partnera, z którym zamieszkuje. Nieuzupełnienie dokumentacji uprawniało organ I instancji do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Kolegium dodało, iż strona otrzymuje zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na córkę Oliwię, a także pomoc w postaci jednego posiłku w szkole. Tym samym nie jest pozostawiona bez pomocy ze strony Ośrodka Pomocy Społecznej. Skargę na powyższa decyzję wniosła W. M. wyjaśniając, iż zamieszkała w pokoju udostępnionym jej przez Z. G., gdyż ze względu na córkę musiał opuścić dotychczasowe miejsce zamieszkania w Koźminku. Dalej wskazała, iż jestem osobą niezdolną do pracy z powodu złego stanu zdrowia i utrzymuje się jedynie ze świadczeń rodzinnych na córkę w wysokości 276,00 zł. Z tej kwoty nie jest w stanie zaspokoić potrzeb swoich oraz jej dzieci, jakimi są zakup leków, żywności oraz ubrań, opału. Podkreśliła, iż wnioskuje o zaspokojenie podstawowych, niezbędnych potrzeb. Zaznaczyła również, iż zamieszkuje garaż zaadoptowany na kuchnio-pokój oraz łazienkę nie ponosząc za to kosztów. Z. G. udostępnił jej ten lokal za darmo, nie w celach zarobkowych a z dobrego serca. Podkreśliła, iż pracownik opieki społecznej nawet nie obejrzał pokoju, który zamieszkuje. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 maja 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.). Zgodnie z art. 8 ust. 1 powołanej ustawy w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 823), prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje: osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza 542 zł, zwanej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", oraz osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456 zł, zwanej "kryterium dochodowym rodziny". Świadczeniem pieniężnym jest m.in. zasiłek celowy (art. 36 pkt 1 lit. c powołanej ustawy). Jak wynika z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z konstrukcji wyżej przytoczonego przepisu wynika, że decyzja w sprawie zasiłku celowego zależy od uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet w sytuacji spełnienia warunków przez wnioskodawcę do otrzymania wnioskowanej pomocy, organ nie jest obligatoryjnie zobowiązany do jej przyznania. Organ orzekając w konkretnej sprawie może więc, a nie musi przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając sytuację wnioskodawcy, a w wyniku dokonanej oceny wybiera konsekwencje prawne swoich ustaleń. Zaznaczyć jednak trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tych podnoszonych przez stronę" (z wielu por. choćby wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2006 r., V SA/Wa 1758/08). Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. W tym miejscu wskazać należy, iż w przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 §1 i 80 K.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 K.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Z drugiej strony uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza natomiast zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domena zastrzeżona dla swobodnego uznania organu administracji. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, powstał na jej gruncie spór czy skarżąca W. M. i je córka O. tworzą wraz Z. G. rodzinę, w rozumieniu przepisów ustawo pomocy społecznej, a tym samym czy do oceny sytuacji dochodowej skarżącej – ustaleniu czy spełnione zostało kryterium dochodowe – konieczne było ustalenie dochodu Z. G.. Organy uznały, iż wszystkie te osoby tworzą rodzinę w rozumieniu ustawy, a odmowa udzielenia informacji o dochodzie Z. G. uniemożliwia udzielenia wnioskowanej pomocy. Zgodnie z art. 6 pkt 14 powołanej ustawy o pomocy społecznej, przez rodzinę rozumie się osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Zauważyć należy, iż ustawodawca nie zdefiniował w ustawie o pomocy społecznej określeń "gospodarować" tudzież "gospodarstwo domowe". W języku polskim ogólny czasownik "gospodarować", w analizowanym tu kontekście, oznacza: "dysponować czymś, rozporządzać, np. pieniędzmi lub innymi zasobami", a "gospodarstwo domowe" – "zespół osób razem mieszkających, wspólnie się utrzymujących i podejmujących decyzje finansowe, zwykle stanowiących rodzinę" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003). Jednym z istotnych elementów definicji słownikowej terminu "gospodarstwa domowe" – jego cechą konstytutywną – jest wspólne "utrzymywanie się" w przywołanym wcześniej znaczeniu (ponoszenia kosztów związanych z wyżywieniem, mieszkaniem i innymi potrzebami). "Wspólne" gospodarstwo domowe dwóch lub więcej osób oznaczać więc będzie wspólne "utrzymywanie się" (ponoszenie ww. kosztów) przez te osoby, zaś gospodarstwo domowe "odrębne" (zwłaszcza jednoosobowe) – odpowiednio: utrzymywanie się "odrębne" (jednoosobowe), tj. samodzielne, osobne, oddzielne. W świetle powyższego stwierdzenie, że dane osoby wspólnie gospodarują, wymaga zbadania, czy zwykłe sprawy, związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, odbywają się przy udziale innych osób przebywających w tym gospodarstwie. Dotyczy to w szczególności kwestii zapewnienia środków utrzymania, dbania o porządek i czystość, przygotowywania posiłków i świadczenia pomocy w codziennym prowadzeniu swoich spraw. W sprawie bezspornym jest, iż W. M. i jej córka bezpłatnie zamieszkują w domu należącym do Z. G.. Według skarżącej zajmuje garaż przerobiony na "kuchnio- pokój" mieszkalny wraz z łazienką i korzysta z naczyń i urządzeń znajdujących się w mieszkaniu. Nie płaci za możliwość zajmowania tego mieszkania, gdyż nie ma środków. Skarżąca podniosła, iż pracownik pomocy społecznej nie widział zajmowanego przez nią mieszkania. Sąd stwierdził, iż w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a w szczególności w kwestionariuszu z przeprowadzonego w dniu 10 grudnia 2013 r. wywiadu środowiskowego brak jest opisu mieszkania zajmowanego przez skarżącą. Z dokumentacji nie wynika czy skarżąca rzeczywiście zamieszkuje wspólnie w jednym lokalu z córką i Z. G., czy tylko, jak twierdzi, zajmuje odrębnym pokój z łazienką, który jest niezależny od reszty mieszkania znajdującego się w domu należącym do Z. G.. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaskarżonych decyzji nie wynika także, czy W. M. i jej córka wobec niskiego dochodu uzyskiwanego z świadczeń rodzinnych, pozostają na utrzymaniu Z. G. także w zakresie dotyczącym zakupu wyżywienia, lekarstw, odzieży, środków czystości itp. Z akt sprawy nie wynika czy organy ustaliły także, czy Z. G. oraz skarżąca i jej córka wspólnie przygotowują posiłki, dbają o czystość mieszkania. W ocenie Sądu sama okoliczność bezpłatnego udostępnienia mieszkania nie świadczy jeszcze, iż skarżąca i Z. G. tworzą rodzinę w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, o ile pozostałe decyzje i czynności (takie jak gotowanie, sprzątanie, pranie, zakupy) związane z gospodarowaniem faktycznie podejmują i finansują niezależnie od siebie. Jakkolwiek niski dochód uzyskiwany przez skarżącą i jej córkę prowadzi do wniosku, iż osoby te są zmuszone korzystać z pomocy innych nie oznacza to jednak, iż pomoc tę uzyskują od Z. G.. Okoliczność ta musi być jednoznacznie ustalona przez organ w toku postępowania wyjaśniającego, czego w ocenie Sądu nie zrobiono w przedmiotowej sprawie. Ponadto istotne jest ustalenie czy dane osoby faktyczne wspólnie zamieszkują i gospodarują na dzień orzekania przez organ. Bez znaczenia pozostają wcześniejsze, później cofnięte, oświadczenia skarżącej o pozostawaniu z Z. G. we wspólnym gospodarstwie domowy, jeżeli nie znajdują one odzwierciedlenia w aktualnym stanie faktycznym. Podkreślić należy, iż organy orzekając w niniejszej sprawie winny mieć na względzie zasadę wyrażoną w art. 7 K.p.a. zgodnie, z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dopiero jednoznaczne ustalenie, że skarżąca i Z. G. wspólnie zamieszkują – w tym samym mieszkaniu - i gospodarują – współdziałają przy zapewnieniu środków utrzymania, dbaniu o porządek i czystość, przygotowywaniu posiłków i świadczeniu pomocy w codziennym prowadzeniu swoich spraw pozwoli na uznanie, iż osoby te prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, w rozumieniu powołanej ustawy o pomocy społecznej. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mając na względzie wyżej zaprezentowaną ocenę i uwagi Sądu. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w pkt I części rozstrzygającej wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a o wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy (pkt II części rozstrzygającej wyroku).