II SA/Po 4789/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia WSA Maciej Dybowski ( spr ) As.sąd. Lilianna Drewniak-Żaba Protokolant referent - stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 maja 2004 r sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie prawa jazdy ; o d d a l a s k a r g ę /-/ L.Drewniak-Żaba /-/ P.Miładowski /-/ M.Dybowski JFS Wnioskiem z dnia [...] r. Komendant Wojewódzki Policji w P. zwrócił się do Starosty Powiatowego w W. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji S.M. do kierowania pojazdami objętymi prawem jazdy kategorii: A+B+C+E, bowiem od [...]do [...] r. uzyskał 25 punktów za naruszanie przepisów ruchu drogowego (k.1). Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta Powiatowy w W. na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 114 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r.- prawo o ruchu drogowym ( Dz.U. 98/97/602 ze zm.- dalej prd) orzekł o cofnięciu S. M. prawa jazdy kategorii A+B+C+E nr [...], wydanego przez Urząd Gminy P. do czasu wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji; decyzji na podstawie art. 108 kpa nadał rygor natychmiastowej wykonalności ( k. 5). Decyzją z dnia [...] r. Starosta Powiatowy w W. skierował S. M. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji; decyzję tę doręczono Zainteresowanemu dnia [...] r., od decyzji tej- mimo prawidłowego pouczenia- S. M. nie złożył odwołania ( k. 3, 4, 4a). Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. na podstawie art.138 § 2 w zw. z art. 8 i art. 81 kpa, uchyliło decyzję Starosty Powiatowego w W. z dnia [...] r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł w szczególności, że organ I instancji nie zwrócił uwagi, że wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. stanowił podstawę do wszczęcia postępowania o sprawdzenie kwalifikacji osoby kierującej pojazdem i zakończyło się ono odpowiednim skierowaniem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Ostateczność tego skierowania wymaga jego wykonania. Niewykonanie tej dyspozycji może stać się podstawą do wszczęcia nowego postępowania- o cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym ( w tym przypadku na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 prd). By wszcząć takie postępowanie i skutecznie je zakończyć, muszą być dokonane przez organ administracji odpowiednie czynności z uwzględnieniem art. 61 § 4 i art. 81 kpa. Decyzję Starosty z dnia [...] r. o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, doręczono Zainteresowanemu dnia [...] r., natomiast decyzję z dnia [...] o cofnięciu S. M. uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym z uwagi na nie poddanie się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art. 114 pkt 1 lit. b prd, doręczono Zainteresowanemu dnia [...] r., co eliminowało możliwość wypełnienia obowiązku poddania się sprawdzeniu kwalifikacji przez odwołującego się. Gdyby przyjąć, że merytoryczna decyzja może być uzasadniona, nie można uznać, że wykonano wszystkie czynności, gwarantujące faktyczny udział Zainteresowanego w sprawie. Odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem przekroczyła 24 punkty otrzymane za naruszenie przepisów ruchu drogowego ( § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 kwietnia 1998 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego ( Dz.U. 52/98/329 ze zm.; k.17-15). Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta Powiatowy w W. na podstawie art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 98/97/602 ze zm.) orzekł o: 1. zatrzymaniu S. M. prawa jazdy kat. ABC+E nr [...], wydanego przez Urząd Gminy P. do czasu zdania z wynikiem pozytywnym egzaminu sprawdzającego kwalifikacje do kierowania pojazdami w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b prd; na podstawie art. 108 § 1 kpa nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że w okresie 6 miesięcy- od [...] r. do [...] r.- Zainteresowany wielokrotnie naruszył przepisy i zasady ruchu drogowego; suma punktów karnych za te wykroczenia wyniosła 25, co zgodnie z ustawą powoduje zatrzymanie prawa jazdy do czasu poddania się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje. O rygorze natychmiastowej wykonalności Starosta orzekł z uwagi na ochronę życia uczestników ruchu drogowego, które mogłoby być zagrożone ( k.18). Decyzją z dnia [...] r. Starosta Powiatowy w W. na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20.6.1997 r. prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 98/97/602 ze zm.), skierował S. M. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji (k.19). W wyniku wniesienia odwołania S. M. od decyzji z dnia [...] r.- nr [...], decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 132 § 1 kpa Starosta Powiatowy w W. uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] r.- nr [...], uznając za uzasadnione argumenty i zarzuty podniesione w odwołaniu; wskazał, że po uprawomocnieniu się decyzji będzie wydana nowa decyzja, orzekająca o istocie sprawy ( zatrzymaniu prawa jazdy; k.25). Od decyzji tej Zainteresowany nie wniósł odwołania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta Powiatowy w W. na podstawie art. 138 ust. 1 i art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20.6.1997 r. prawo o ruchu drogowym ( Dz.U. 98/97/602 ze zm.) i art. 108 § 1 kpa orzekł o: 1. zatrzymaniu S. M. prawa jazdy kat. A+B+C+E wydanego przez Urząd Gminy P. do czasu wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20.6.1997 r. prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 98/97/602 ze zm.); 2. skierował S. M. na egzamin do Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego, celem poddania się sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami; 3. decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności (k. 28-27). Starosta Powiatowy w W. decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20.6.1997 r. prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 98/97/602 ze zm.), skierował S. M. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji (k.29). W odwołaniu z dnia [...] r. ( prezentata- k. 32) od decyzji z dnia [...] r. nr [...] S. M. wniósł o uchylenie tej decyzji w całości i uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności. Odwołujący się zarzucił niezgodność z prawem, bowiem została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa proceduralnego i materialnego. W uzasadnieniu Odwołujący się wskazał w szczególności, że w tej samej sprawie wydano już wcześniej dwie decyzje. Jeśli Starosta w prawomocnej decyzji z dnia [...] r. uznał za zasadne argumenty i zarzuty podniesione w odwołaniu i na podstawie art. 132 § 1 kpa uchylił swą decyzję z dnia [...] nr [...], to w trudnej do zrozumienia sprzeczności z ta decyzją stoi decyzja z dnia [...] r. nr [...] ( k.32-31). Kolejnymi decyzjami z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. orzekło o uprzednio wydanych decyzjach: A. Decyzją nr [...] Samorządowe Kolegium na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Starosty Powiatowego w W. z dnia [...] r. bez numeru, w sprawie skierowania S. M. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym. W uzasadnieniu organ wyższego stopnia wskazał, że ostateczną decyzją z dnia [...] r. ( bez numeru) Starosta skierował S. M. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami objętymi prawem jazdy kategorii A,B,C,E w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 b prd. Ponieważ organ I instancji wydał kolejną decyzję z dnia [...] r. w owej sprawie, przeto doszło do wydania decyzji w sprawie, która była już uprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną ( k. 37-36). B. Decyzją nr [...] Samorządowe Kolegium na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Starosty Powiatowego w W. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] r. nr [...]dotyczącej zatrzymania S. M. prawa jazdy. Stanowisko swe organ wyższego stopnia uzasadnił tym, że decyzja z dnia [...] r. nr [...] rażąco narusza prawo. Możliwość dokonania przez organ I instancji ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej decyzją nieostateczną tego organu w trybie art. 132 kpa, związana jest ściśle z zaistnieniem przesłanki materialnej- uznania, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. Uwzględnienie w całości odwołania to uwzględnienie co do treści żądania zawartego w odwołaniu oraz uwzględnienie żądania co do zakresu zmiany decyzji ( w całości lub w części). W owej sprawie Starosta nie uznał w całości żądania strony ( co musiałoby skutkować uchyleniem decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy i umorzeniem postępowania), lecz rozstrzygnął sprawę merytorycznie w następnej decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy ( k.40-39). C. Decyzją nr [...] Samorządowe Kolegium na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Starosty Powiatowego w W. z dnia [...] r. bez numeru, w sprawie skierowania S. M. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyższego stopnia podniósł, że ostateczną decyzją z dnia [...] r. ( bez numeru) Starosta skierował S. M. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami objętymi prawem jazdy kategorii A,B,C,E w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 b prd. Ponieważ organ I instancji wydał kolejną decyzję z dnia [...] r. w owej sprawie, doszło zatem do wydania decyzji w sprawie, która była już uprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną ( k. 42-41). D. Decyzją nr [...] Samorządowe Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa po rozpatrzeniu odwołania S. M. uchyliło decyzję Starosty Powiatowego w W. z dnia [...] r. nr [...]. W motywach organ odwoławczy wskazał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja dotyczy spraw uprzednio rozstrzygniętych decyzją ostateczną. O skierowaniu Zainteresowanego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami Starosta orzekł ostateczną decyzją z dnia [...] r. Po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium postanowiło tę decyzję utrzymać w mocy, co skutkowało zakończeniem sprawy ostateczną decyzją Kolegium Odwoławczego. Działając z urzędu Kolegium stwierdziło nieważność pozostałych decyzji organu I instancji, wydanych w przedmiotowej sprawie ( k.45-44). Żadna z tych decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty nie była przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ( art. 127 § 3 kpa), a decyzja nr [...] nie była przedmiotem skargi do NSA. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania S. M. utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatowego w O. z dnia [...] r. nr [...]. Organ odwoławczy podniósł, że jedną z przyczyn zatrzymania prawa jazdy jest przekroczenie przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego; zatrzymanie następuje do czasu ustania przyczyny zatrzymania- in casu do zdania z wynikiem pozytywnym egzaminu sprawdzającego kwalifikacje do kierowania pojazdami ( art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g prd). Z wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] r. o sprawdzenie kwalifikacji kierującego pojazdem, S. M. w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. pięciokrotnie naruszył przepisy i zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego, za co naliczono Mu 25 punktów. Wobec przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, decyzja Starosty o zatrzymaniu prawa jazdy znajduje uzasadnienie faktyczne i podstawę prawną w art. 138 ust. 1 prd. Zgodnie z art. 10 § 2 kpa organy administracji publicznej mogą odstąpić od czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na ochronę życia uczestników ruchu drogowego spełnia przesłankę art. 10 § 2 kpa. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł S. M., reprezentowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez pełnomocnika będącego adwokatem ( k. 15-16). S. M. domagał się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...], zarzucając jej niezgodność z prawem materialnym i procesowym; naruszanie praw przysługujących Skarżącemu jako stronie postępowania i Jego interesów. Motywując skargę S. M. powołał w szczególności argumenty uprzednio podniesione w odwołaniu z dnia [...] r. (prezentata- k. 32). Naruszenie prawa polega na tym, że zaskarżona decyzja wydana została w tej samej sprawie, która przed wydaniem zaskarżonej decyzji, została uprzednio rozstrzygnięta prawomocną decyzją administracyjną. Rozstrzygnięcia na podstawie art. 132 kpa dokonał Starosta decyzją z dnia [...] r. nr [...]. Starosta uznał, że odwołanie S. M. od decyzji z dnia [...] r. zasługuje w całości na uwzględnienie i ową decyzję uchylił. W tym stanie rzeczy brak podstaw prawnych i uzasadnienia dla zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium- tym samym decyzja ta jest wydana z naruszeniem prawa. Argumentacja podana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie jest trafna zarówno co do przytoczonych faktów, jak i wywodu prawnego. Uzasadnienie w części objętej stroną 3 jest niezgodne z prawdą. W sprawie nigdy nie zachodziła i nie zachodzi przesłanka niebezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzkiego. W toku rozprawy sądowoadministracyjnej Pełnomocnik Skarżącego po naradzie ze Skarżącym oświadczyli, że wolą Skarżącego było jedynie zaskarżenie decyzji z dnia [...]r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. ( k. 18 akt sądowych). Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga okazała się bezzasadną. W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazuje się, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji administracyjnej wywiera skutek ex tunc ( od samego początku), zatem skutkuje wyeliminowaniem decyzji co do której stwierdzono nieważność, od początku jej wydania ( odpowiednio- uzasadnienie wyroku NSA z 21.1.1988- IV S.A. 859/87- ONSA 2-3/90/25 z glosą T. Wosia OSP 4/91/95; wyrok NSA z 4.5.1988- IV S.A. 179/88- GAP 5/89/43, akceptowane przez A. Wróbla w: "Kpa. Orzecznictwo. Piśmiennictwo" Zakamycze 2002 s.767- 768 uw. 13; s. 825 uw. 6). Skoro zatem S. M. nie zaskarżył decyzji Samorządowego Kolegium, stwierdzających nieważność decyzji Starosty z dnia: [...] r. nr [...]; [...]- bez numeru; z dnia [...] r.- bez numeru, to nie może ( z chwilą, gdy decyzje te stały się ostateczne) skutecznie podnosić faktu wydania owych unieważnionych decyzji pierwszoinstancyjnych w niniejszym postępowaniu skargowym. Jedynie na marginesie należy wskazać, że organ II stopnia, stwierdzający nieważność decyzji organu I stopnia na podstawie art. 156 kpa, działa jako organ nadzoru, a nie jako organ odwoławczy, co skutkuje, że od takiej decyzji stwierdzającej nieważność przysługuje odwołanie w postępowaniu administracyjnym, a nie skarga do Sądu Administracyjnego ( postanowienie NSA z 11.6.1981- SA 584/81- ONSA 1/81/55, akceptowane przez A. Wróbla- op. cit. s. 826 uw. 12), czy- jak w niniejszej sprawie, gdzie organem wyższego stopnia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze- wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ( art. 127 § 3 kpa), a nie- jak omyłkowo pouczono w owych decyzjach o stwierdzeniu nieważności ( k. 41, 39, 36)- skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skarżący nie kwestionuje faktu ukarania Go w okresie od [...] r. do [...] r. 25 punktami za naruszenie przepisów i zasad bezpieczeństwa ruchu, co upoważniało Starostę do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy ( art. 138 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1g prd). Skarżący nie zwalczał także zapisów w ewidencji w trybie art. 217 i nast. kpa. Nie sposób przyjąć, by Skarżący nie miał zapewnionego czynnego udziału w każdym stadium postępowania i nie mógł wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań ( art. 10 § 1 kpa), skoro Zainteresowany został dnia [...] r. zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie z wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r. dotyczącego skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje w związku z naruszeniem przez S. M. przepisów ruchu drogowego ( k. 2,2a); Skarżący składał odwołania z dnia: [...] (k. 8-7), [...] (k. 24-21) i [...] (k. 32-31). Skarżący w postępowaniu administracyjnym występował od [...] r. w asystencji pełnomocnika- radcy prawnego J. R., który składał pisma procesowe z dnia: [...] i [...] r. (k. 13-12; 35). O możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, i zgłoszonych żądań, S. M. został zawiadomiony pismami SKO z dnia: [...] i [...] r. oraz Starosty z dnia [...] r.- choć z omyłkowo powołanym art. 73 kpa- ( k. 11, 26, 26a, 34). O skuteczności aktywnego działania Skarżącego w postępowania świadczy fakt uchylenia zaskarżonych decyzji I instancji decyzjami Samorządowego Kolegium z dnia:[...] r., [...]- nr [...] czy decyzją Starosty z dnia [...] r.- następnie unieważnioną (k. 17, 25, 45) oraz unieważnienie trzech decyzji I instancji na skutek zarzutów podniesionych w odwołaniu z dnia [...] r. Skarżący, mimo profesjonalnego zastępstwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie wskazuje istotnych skutków, jakie uchybienie art. 10 § 1 kpa miałoby wywrzeć na zaskarżoną decyzję. Wbrew ocenie Skarżącego, skomplikowany charakter ruchu drogowego- który z natury rzeczy wiąże się z zagrożeniem , jego nasilenie i rola czynnika ludzkiego w narastającej fali wypadków ( fakty powszechnie znane; odpowiednio- W. Krotowski "Ustawa Prawo o ruchu drogowym" DW ABC 2002 s. 577 uw. 1), przemawiały za nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ( art. 108 § 1 kpa). Przemawiał za tym nie tylko wzgląd na ochronę zdrowia i życia ludzkiego- uczestników ruchu drogowego, lecz i wzgląd na inny interes społeczny w rozumieniu art. 108 § 1 kpa, przejawiający się w konieczności zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przy wykładni tego przepisu nie sposób pominąć specyfiki art. 135 ust. 1 prd- skoro prawo jazdy w przypadkach enumeratywnie wymienionych w ustawie może niezwłocznie zatrzymać policjant ( co odpowiada istocie natychmiastowej wykonalności decyzji), to może taki rygor nadać decyzji Starosta- w warunkach przewidzianych w art. 138 ust. 1 w zw. z art. art. 135 ust. 1 lit. d i g prd. Zgodne jest bowiem z doświadczeniem życiowym, że policjant częstokroć nie ma w radiowozie komputera pokładowego, pozwalającego ustalić ilości punktów, obciążających konto kierowcy w ewidencji osób naruszających przepisy ( art. 130 prd). Mimo zatem, że w postępowaniu doszło do naruszeń przepisów postępowania, nie mogły mieć one istotnego wpływu na wynik postępowania. Skoro zatem zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. 153/02/1270 w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. 153/02/1271 ze zm., skargę należało oddalić. /-/ L.Drewniak-Żaba /-/ P.Miładowski /-/ M.Dybowski JFS