II SA/Po 48/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 maja 2010r. sprawy ze skargi B. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w W. z dnia [...] Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącej kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ E.Brychcy /-/ J.Szaniecka /-/ B.Drzazga Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w W. na podstawie art. 106 kpa i art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. z 2002 r., Dz.U. Nr 147 poz. 1231 ze zm.) zaopiniowała negatywnie wniosek B. B. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18 % do spożycia w miejscu sprzedaży w punkcie gastronomicznym " A" położonym w B.-O . Swoją opinię Komisja wydała w oparciu o uchwalę Rady Gminy W. nr VIII/54/99 z dnia 27 maja 1999 r., wprowadzającą, na podstawie art. 14 ust. 6 wyżej wymienionej ustawy, zakaz spożywania i podawania napojów alkoholowych powyżej 18 % poza budynkami znajdującymi się na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych. Komisja uznała, iż punktu gastronomicznego " A" nie można uznać za budynek w rozumienia przepisów prawa budowlanego - jest to budynek czasowy, niepołączony trwale z gruntem - a ponadto konsumpcja podawanych tam potraw i napojów, w tym alkoholu, odbywa się na wolnym powietrzu. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez B. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło zaskarżone postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w W. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego i argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu nie wynikają z zgromadzonej dokumentacji, w której brakuje danych potwierdzających stan i charakter lokalu. Ponadto zaskarżone postanowienie nie zostało podpisane zgodnie z wymogami art. 124 kpa - nie zawiera podpisów z podaniem imienia i nazwiska członków Komisji. Organ II instancji zwrócił uwagę, że w trakcie postępowania odwoławczego B. B. złożyła do protokołu wniosek o przeprowadzenie oględzin przedmiotowego lokalu. Wniosek ten powinien być uwzględniony przez organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w W. ponownie negatywnie zaopiniowała wniosek B. B . Jako podstawę Komisja podała treść powołanej wyżej uchwały Rady Gminy W. nr VIII/54/99 z dnia 27 maja 1999 r. Komisja wyjaśniła, iż przeprowadzone w obecności skarżącej oględziny wykazały, iż przedmiotowy punkt gastronomiczny stanowi budowla o konstrukcji drewnianej bez fundamentów, która służy wyłącznie do przyrządzania i wydawania posiłków oraz napoi. Spożywanie odbywa się poza tym budynkiem. Komisja zanegowała twierdzenia skarżącej, iż na terenie ośrodka B.-O. funkcjonują inne podobne lokale, niespełniające warunków wspomnianej uchwały a posiadające zezwolenie na sprzedaż napojów o zawartości alkoholu powyżej 18 %. Zdaniem Komisji otwarta konstrukcja punktu gastronomicznego " A" ze swobodnym dostępem do miejsc, w których odbywa się spożywanie alkoholu, mogłaby mieć negatywny wpływ na dzieci i młodzież, zachęcałaby do skorzystania z możliwości nabycia alkoholu i biernego lub czynnego uczestnictwa w przypadkach zakłócania porządku publicznego. Z otrzymanych od Policji informacji wynika, iż w latach 2007-2009 miało miejsce kilka interwencji policyjnych, których przyczyną było zakłócanie ciszy nocnej lub bójki w pobliżu przedmiotowego lokalu, spowodowane nadużyciem alkoholu. W zażaleniu na powyższe postanowienie B. B. w pierwszej kolejności zarzuciła, iż uchwała Rady Gminy w W. nr VIII/54/99, na którą powoływała się Komisja w swoim rozstrzygnięciu, została wydana z naruszeniem art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zdaniem skarżącej teren rekreacyjno-wypoczynkowy B.-O. nie jest obszarem, którego szczególny charakter uzasadnia wprowadzenie ograniczeń w sprzedaży i spożyciu napojów alkoholowych, o jakich mowa w art. 14 ust. 6. Mieszka tam niewielu stałych mieszkańców, znajduje się kilka lokali gastronomicznych i noclegowych. Zakaz dotyczy w praktyce osób przebywających na omawianym terenie tymczasowo i działa dyskryminująco wobec przedsiębiorców prowadzących tam działalność gospodarczą. B. B. zaznaczył także, że art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie wprowadza generalnego zakazu spożywania alkoholu na wolnym powietrzu, stąd też ograniczenia zastosowane przez Radę Gminy i Komisję wydają się zbyt daleko idące i nieuzasadnione. Skarżąca nie zgodziła się także z opisem jej lokalu zawartym w postanowieniu I instancji. Powołując się na wyciąg z opisu technicznego z 1998 r. wskazała, że bar " A" składa się z budynku WC oraz pomieszczenia administracyjno-socjalnego z fundamentem betonowym do poziomu gruntu, oraz punktu gastronomicznego ze ścianami trwale połączonymi z betonowym fundamentem. Podkreśliła także, iż wbrew twierdzeniom Komisji, miejsce spożywania posiłków i napojów w jej barze jest z trzech stron zasłonięte (budynkami i pergolami) a z czwartej odgrodzone drewnianą barierką. Skarżąca zarzuciła organowi I instancji bezpodstawne łączenie wszystkich interwencji policyjnych z działalnością jej lokalu. Zaznaczyła, iż sprawcy tych zdarzeń, nie zawsze byli klientami "A" i nie zawsze ich zachowanie wiązało się z nadmiernie spożytym alkoholem. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podkreśliło, że nie jest uprawnione do weryfikacji uchwały Rady Gminy jako obowiązującego prawa miejscowego. Zdaniem Kolegium ze zgromadzonego w sprawie materiału niezbicie wynika, że w punkcie gastronomicznym " A" miejsce przeznaczone na konsumpcję znajduje się poza budynkiem a co za tym idzie objęte jest zakazem sprzedaży i podawania napojów alkoholowych wynikającym z uchwały Rady Gminy W. nr VIII/54/99. W związku z powyższym negatywna opinia organu I instancji znajduje swoje uzasadnienie. B. B. złożyła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Podkreśliła, iż uchwałą nr VIII/54/99 Rada Gminy W. wykroczyła poza upoważnienie wynikające z art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przez zbyt szerokie i nieprecyzyjne określenie miejsca, którego dotyczy zawarty w niej zakaz. Jednocześnie uchwała ta w sposób niedozwolony dyskryminuje przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą na terenie B.-O., ograniczając ich konkurencyjność, oraz klientów-obywateli co do wyboru lokalu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z innych niż podniesione w skardze przyczyn, które Sąd - kierując się regułami wynikającymi z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.VIII.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa) - wziął pod uwagę z urzędu. Stosownie do art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 70 poz. 473 ze zm.) zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych wydaje organ zezwalający, po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2. Powyższa regulacja oznacza, że ustawowy obowiązek zasięgnięcia przez organ zezwalający, w trybie art. 106 kpa opinii komisji dotyczy materii objętej wyłącznie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy. Gminna Komisja ocenia zatem zgodność lokalizacji punktu sprzedaży, z określonymi w uchwale gminy ilością i zasadami usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy. Trzeba przy tym zaznaczyć, że przez usytuowanie miejsc sprzedaży, o jakim mowa w art. 12 ust. 2 powołanej ustawy należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów chronionych przez ustawę oraz uznanych przez gminę za zasługujące na taką ochronę (por. wyrok NSA z 18 marca 1994 r. sygn. SA/Gd 2818/93 - OwSS 1994/2/73). Innych zgoła zagadnień dotyczą unormowania zawarte w art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przepis ten określa miejsca i obiekty, w których zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych. Zamknięty katalog "miejsc chronionych" zawarty został w art. 14 ust. 1 - 5 omawianej ustawy. Ponadto na podstawie art. 14 ust. 6 tej ustawy, rada gminy upoważniona została do wprowadzenia czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania i wnoszenia napojów alkoholowych także w innych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, z uwagi na ich charakter. Nie może zatem budzić wątpliwości, że wiążąca co do zasady opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, o której mowa w art. 18 ust. 3a ustawy nie dotyczy miejsc objętych zakazem sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych wynikającym wprost z ustawy lub wprowadzonym uchwałą rady gminy (art. 14). Ewentualna opinia Komisji wyrażona w tej materii może mieć jedynie walor środka dowodowego w sprawie udzielenia zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 25.XI.2009 r. sygn. II GSK 219/03, wyrok NSA z 29.VIII.2007 r. sygn. II GSK 120/07, wyrok NSA z 5.VII.2007 r. sygn. II GSK 81/07 - orzeczenia dostępne w internecie). Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w W. z dnia 15 października 2009 r. wydane zostały z naruszeniem art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 106 kpa. Negatywna opinia Gminnej Komisji w W. wynika bowiem wyłącznie z przyjęcia, że wniosek skarżącej narusza zakaz podawania i spożywania napojów alkoholowych powyżej 18 % poza budynkami gastronomicznymi na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych, wprowadzony na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy, uchwałą Rady Gminy W. z dnia 27 maja 1999 r. Nr VIII/54/99. W istocie zatem Komisja jako organ współdziałający wiążąco wypowiedziała się w kwestii, do której nie została umocowana art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ocena dopuszczalności udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, z punktu widzenia zakazów określonych w art. 14 ustawy należy do organu zezwalającego. Natomiast obowiązkiem Komisji było wydanie opinii, co do zgodności lokalizacji zakładu gastronomicznego skarżącej z przepisami prawa miejscowego, mającego swoje źródło w art. 12 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. Należy dodać, że Rada Gminy W. powołując się na wskazany ostatnio przepis uchwałą Nr XXIX/180/01 z dnia 19 listopada 2001 r. ustaliła na terenie gminy W. liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasady ich usytuowania (Dz.Urzęd. Woj.Wlkp. z 2001 r. Nr 157 poz. 3822). W świetle wskazanych wyżej uwag zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji podlegają uchyleniu wobec wydania ich w warunkach przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w związku z art. 135 ppsa. Przedstawione wyżej przyczyny uwzględnienia skargi wyłączały zasadność odniesienia się do zarzutów skarżącej dotyczących legalności uchwały Rady Gminy W. z dnia 27 maja 1999 r. Nr VIII/54/99. Orzeczenie o kosztach postępowania oparte zostało o art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a orzeczenie wstrzymujące wykonanie zaskarżonego postanowienia o art. 152 tej ustawy. /-/ E.Brychcy /-/ J.Szaniecka /-/ B.Drzazga MK