II SA/Po 483/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2011r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2010r. nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [....] grudnia 2010 roku, znak [...], Prezydent Miasta P. na podstawie art. 12 ust. 1, art. 23 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 7 lit. c, art. 23 ust. 5-7 i art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192 poz. 1378) ustalił, że kwota 2.100,00 zł, pobrana przez A. K. z tytułu świadczenia pieniężnego z funduszu alimentacyjnego na rzecz córki S. K. w okresie od [...] października 2008 roku do dnia [...] kwietnia 2009 roku była świadczeniem nienależnie pobranym. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w dniu [...] września 2008 roku skarżąca złożyła w P. Centrum Świadczeń wniosek o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz S. K. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 roku, znak [...], przyznano jej wnioskowane świadczenie w kwocie 300,00 zł miesięcznie w okresie od dnia [...] października 2008 roku do dnia [...] września 2009 roku. Następnie, po informacji Komornika Sądowego, że egzekucja świadczeń alimentacyjnych od października 2008 roku jest skuteczna, postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 roku, znak [...], zostało wznowione postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej uprzednio wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2008 roku. Postępowanie to zakończyło się z kolei wydaniem decyzji z dnia [...] września 2010 roku, znak [...], mocą której uchylono decyzję przyznającą skarżącej świadczenie i odmówiono przyznania jej świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz córki S. K. na okres od dnia [...] października 2008 roku do dnia [...] września 2009 roku. Wobec tego skarżąca nie była od dnia [...] października 2008 roku uprawniona do otrzymania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a mimo to w okresie od dnia [...] października 2008 roku do dnia [...] kwietnia 2009 roku wypłacono jej to świadczenie pieniężne. Zaistniały więc przesłanki do uznania wypłaconych kwot za świadczenie nienależnie pobrane. Pismem z dnia [...] stycznia 2011 roku A. K. odwołała się od tej decyzji. Skarżąca podniosła, iż organ powinien zażądać od Komornika zaświadczenia wyliczającego wszystkie wypłacone przez niego skarżącej kwoty alimentów, a następnie porównać je z wszelkimi wypłatami dokonanymi na jej rzecz z Funduszu Alimentacyjnego. Wskazała, iż na jej pisma w tym zakresie Komornik nie udziela odpowiedzi. Zaświadczenia Komornika przesyłane do organu są niezgodne z prawdą i sprzeczne. Przyznanie jej świadczenia z Funduszu za każdym razem poparte było odpowiednimi zaświadczeniami od Komornika. Skarżąca nigdy nie pobrała dwukrotnie świadczenia za ten sam okres, za wyjątkiem jednej sytuacji dotyczącej dwóch miesięcy, jednak na poczet tej nadpłaty komornik wstrzymał jej wypłatę alimentów w maju i czerwcu 2008 roku, a później jeszcze Komornik omyłkowo wstrzymywał je dwukrotnie. Ponadto, świadczenia zostały pobrane przez skarżącą omyłkowo, gdyż sądziła ona, że jest to spłata za dwa miesiące nie otrzymywanych alimentów. Skarżąca domagała się sprawdzenia wszystkich wypłat z Funduszu, zażądania od Komornika dowodów wszystkich dokonywanych na jej rzecz wypłat i porównania ich z wypłatami z Funduszu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 roku, znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P., podzielając stanowisko organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy dodał, iż kwota 2.100,00 zł wynika z okresu wypłacania świadczenia z Funduszu, co miało miejsce od dnia [...] października 2008 roku do dnia [...] kwietnia 2009 roku (7 miesięcy x 300 zł). Pismem z dnia [...] maja 2011 roku A. K. zaskarżyła wyżej opisaną decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenia art. 7-10 oraz art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168) i art. 2 pkt 7 ustawy pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Skarżąca wniosła też o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż mimo jej próśb nie została wyjaśniona kwestia omyłkowego pobrania przez nią świadczeń za okres dwóch miesięcy. Podkreśliła, iż poza tą sytuacją nigdy nie pobrała świadczenia alimentacyjnego dwukrotnie. Zdaniem skarżącej została ona właściwie pozbawiona udziału w sprawie, gdyż nie była brana pod uwagę treść jej pism, przez co z kolei naruszono art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto, organy administracji publicznej nie udzieliły jej niezbędnych informacji, ani nie zareagowały na wnioski dotyczące szczegółowego zapoznania się z zasadami prowadzenia egzekucji przez Komornika oraz stopniem wymiany informacji pomiędzy organem I instancji a Komornikiem, co doprowadziło do wydania błędnej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację. Kolegium wyjaśniło przy tym, iż w jego ocenie twierdzenia skarżącej nie odnoszą się do decyzji, która w niniejszej sprawie jest przedmiotem kontroli, ale do poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2010 roku, w której uchylono decyzję przyznającą jej świadczenie z Funduszu Alimentacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna, część z podnoszonych w niej zarzutów nie była trafna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192 poz. 1378). Według art. 23 ust. 1 i 7 powołanej ustawy, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z odsetkami. Odsetki te nalicza się od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty. Z kolei art. 2 pkt 7 tejże ustawy wskazuje sytuacje, które ustawodawca uznał za przypadki nienależnie pobranego świadczenia. Jak wynika z akt sprawy, podstawą do ustalenia wobec skarżącej obowiązku zwrotu otrzymywanych przez nią świadczeń był art. 2 pkt 7 lit. c ustawy, który odnosi się do wypłacenia środków pieniężnych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeśli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie, albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia. Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy, należy zatem zauważyć, iż faktycznie decyzją z dnia [...] września 2010 roku, znak [...], Prezydent Miasta P. uchylił w trybie wznowienia postępowania decyzję z dnia [...] listopada 2008 roku, znak [...], przyznającą skarżącej świadczenie z funduszu alimentacyjnego oraz odmówił jej przyznania świadczenia z tego funduszu. Wobec tego zaistniała podstawa opisana w art. 2 pkt 7 lit. c powyżej wymienionej ustawy. Nie wolno jednak zapominać, iż sam fakt uchylenia decyzji przyznającej świadczenie nie zwalnia jeszcze organu z konieczności dołożenia należytej staranności przy ustalaniu wysokości nienależnie pobranego świadczenia. Trudno jest bowiem zgodzić się by w tej mierze kwota podlegająca zwrotowi stanowiła automatycznie sumę świadczeń za dany okres bez jednoczesnej wnikliwej analizy ze strony organu przepływu środków finansowych w ramach tego funduszu, w szczególności należności wyegzekwowanych i przekazanych przez Komornika na poczet zaległości należnych Funduszowi z tytułu wypłaconych świadczeń w danym okresie zasiłkowym. Należy podkreślić, iż zebrany w aktach sprawy materiał dowodowy nie pozwala jednoznacznie określić wysokości zobowiązania skarżącej wobec funduszu alimentacyjnego z tytułu nienależnie pobranego świadczenia. W tym zakresie trzeba odnotować, że decyzją z dnia [...] listopada 2008 roku przyznano A. K. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na okres od dnia [...] października 2008 roku do dnia [...] września 2009 roku. Wypłata tego świadczenia w okresie od maja do września 2009 roku została jednak wstrzymana, na co zdaje się wskazywać szereg pism kierowanych do Komornika Sądowego (k. 37, 48, 50, 53, 56 akt administracyjnych), choć nie jest całkowicie jasne, czy w tym wypadku faktycznie zaistniała jedna z podstaw z art. 21 cytowanej ustawy. Niemniej, kluczowe znaczenie w rozpatrywanym zakresie ma zdaniem Sądu brak wyjaśnień organów co do kwot otrzymywanych przez Fundusz od Komornika. Podkreślić należy, iż – jakkolwiek znajdujące się w aktach zaświadczenia Komornika Sądowego są niepełne i wzajemnie sprzeczne – z pism Komornika zdaje się wynikać, że w kwestionowanym okresie prowadził on skuteczną egzekucję należności alimentacyjnych i kwoty te winien przekazać do Funduszu Alimentacyjnego na pokrycie jego należności od dłużnika alimentacyjnego. W piśmie z dnia [...].03.2009 r. Komornik stwierdził, iż egzekucja obejmuje potrącenia zabezpieczające bieżącą ratę alimentacyjną, choć bliżej tego nie sprecyzował (k. 25 akt I instancji). Z pisma z dnia [...].09.2009 r. wynika, iż Komornik wyegzekwował od dłużnika alimentacyjnego w okresie od [...].12.2008 do [...].02.2009 r. łącznie kwotę 1462,32 zł – nie zostało wyjaśnione czy kwota ta została przekazana funduszowi i na jakie należności została zaliczona. Podkreślić należy, iż nic nie wskazuje by kwotę tę otrzymała skarżąca – z pism Komornika wynika, iż skarżącej przekazał jedynie kwotę 600,29 zł jako alimenty za okres X-XI 2008 r., w tym czasie bowiem nie dysponował jeszcze decyzją z dnia [...].11.2008 r. o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres [...].10.2008-[...].09.2009 r. (k. 40, 25, 59 akt I instancji). Pismo Komornika z dnia [...] sierpnia 2010 roku stwierdza, iż w 2009 roku wypłaty na rzecz skarżącej rozpoczęły się dopiero w miesiącu maju (k. 60 akt administracyjnych), czyli od chwili wstrzymania wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Skoro do chwili złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia z Funduszu Komornik prowadził skuteczną egzekucję, egzekucja ta była także skuteczna w okresie XII 2008-II 2009 i następnie począwszy od maja 2009 r. (k. 40 i 60 akt I instancji), to należałoby wyjaśnić czy skuteczna była także w okresie III-IV 2009 r. i komu Komornik przekazał wyegzekwowane wówczas środki, w szczególności czy otrzymał je Fundusz i na jakie należności je zaliczył. W końcu wskazać należy na pismo P. Centrum Świadczeń z dnia [...].04.2009 r. do Zespołu Funduszu Alimentacyjnego, z którego wynika, iż dłużnik alimentacyjny w dniu [...].03.2009 r. dokonał całkowitej spłaty zadłużenia z tytułu wypłaconego funduszu alimentacyjnego (k. 24 akt I instancji). W świetle powyższych ustaleń zdaje się zatem wynikać, iż w okresie od dnia [...] października 2008 roku do dnia [...] kwietnia 2009 roku egzekucja od dłużnika alimentacyjnego była skuteczna, a wyegzekwowane wówczas środki powinny być przekazane do Funduszu Alimentacyjnego. Tymczasem tak istotne zagadnienie nie zostało wcale poruszone w którejkolwiek z zaskarżonych decyzji. Trzeba przy tym zauważyć, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w okresie, gdy osoba uprawniona uzyskuje świadczenia z funduszu alimentacyjnego, środki uzyskane z egzekucji od dłużnika alimentacyjnego powinny być zaliczane na poczet należności wypłaconych przez organ do ich całkowitego zaspokojenia. Skoro zatem organ wypłacał skarżącej przedmiotowe świadczenie i zarazem otrzymywał od Komornika Sądowego środki wyegzekwowane od dłużnika alimentacyjnego, to przy rozstrzyganiu kwestii zwrotu nienależnie pobranego świadczenia okoliczność ta powinna być wnikliwie rozważona i w decyzji powinno znaleźć odzwierciedlenie wzajemne rozliczenie tych kwot. Należy podkreślić, iż uchylenie decyzji o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego z dnia [...] listopada 2008 roku sprawiło, iż wszelkie należności otrzymane przez Fundusz na pokrycie świadczeń wypłaconych skarżącej w okresie [...].10.2008-[...].04.2009 r. również stały się "nienależne" – stanowią nienależne świadczenie w rozumieniu art. 410 Kodeksu cywilnego z uwagi na odpadnięcie podstawy świadczenia (condictio causa finita). Podobnie wypowiada się też literatura (W. Dubis, [w:] Kodeks cywilny, red. E. Gniewek, Wrocław 2010, s. 679). Wierzycielem tych środków byłaby zatem skarżąca, a dłużnikiem – organ. W konsekwencji Prezydent Miasta P. powinien był uwzględnić te kwoty przy określaniu wysokości należności, którą zobowiązana jest zwrócić Funduszowi skarżąca z tytułu nienależnie pobranego świadczenia. Jak już wcześniej sygnalizowano, takich informacji nie zawiera jednak żadna z zaskarżonych decyzji. Należy wobec tego zauważyć, iż w myśl art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168) każda decyzja powinna co do zasady zawierać uzasadnienie faktyczne, na które składa się wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których odmówiono pozostałym dowodom wiarygodności. Tymczasem ani decyzja organu I instancji z dnia [...] grudnia 2010 roku, ani decyzja Kolegium z dnia [...] kwietnia 2011 roku nie odnosi się do wymienionych powyżej pism Komornika Sądowego, a w konsekwencji nie wyjaśnia zadowalająco sposobu obliczenia kwoty zobowiązania skarżącej. Z kolei niezachowanie wymogów z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego prowadzi także do naruszenia art. 11 tejże ustawy. Statuowana tam zasada przekonywania nakazuje takie sformułowanie rozstrzygnięć by strony mogły poznać argumenty oraz przesłanki podejmowanych decyzji, a więc by mogły również bronić swych słusznych interesów. Postulat ten nie został jednak w niniejszej sprawie zrealizowany. W świetle dotychczasowych uwag nie powinno ulegać wątpliwości, że organy administracji publicznej nie zebrały i nie rozważyły materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy te powinny stać na straży praworządności, podejmując kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego. Uszczegółowieniem tej zasady jest art. 77 § 1 powołanej ustawy, przewidujący, iż materiał dowodowy należy zgromadzić w sposób wyczerpujący oraz rozpatrzyć go jako całość. Jak wynika nadto z art. 80 cytowanej ustawy, dopiero na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego można uznać, czy dana okoliczność została w istocie udowodniona. Uchybienie tym obowiązkom stanowi wadę postępowania, mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji należało na mocy o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) uchylić zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 pkt 7 lit. c, art. 23 ust. 1 i 7 powoływanej ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80, Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji publicznej powinny wziąć pod uwagę dotychczasowe wywody Sądu, w konsekwencji należy uzupełnić materiał dowodowy, a w szczególności ustalić, czy Komornik Sądowy przekazywał Funduszowi Alimentacyjnemu wyegzekwowane od dłużnika alimentacyjnego środki finansowej w kwestionowanym okresie, tj. od dnia [...] października 2008 roku do dnia [...] kwietnia 2009 roku, na poczet jakich należności Funduszu zostały zaliczone i dopiero po poczynieniu wymienionych ustaleń dokonać wyliczenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia, które zobowiązana jest zwrócić skarżąca. Sąd orzekł o wykonalności na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.