II SA/Po 484/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 02 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; oddala skargę. /-/ E Podrazik /-/ J. Szaniecka /-/ B. Drzazga Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie poprawności użytkowania budynku warsztatowo-garażowego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] w W. [...] gm. M., należącej do J. F.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że oględziny przeprowadzone w dniu 22.08.2006r. potwierdziły, że w pomieszczeniach warsztatowych przedmiotowego budynku, spełniających funkcję warsztatu wulkanizacyjnego, znajdują się zgodnie z technologią funkcjonowania takiej działalności urządzenia wulkanizacyjne i opony samochodowe. Obiekt użytkowany jest zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę – decyzją Starosty z dnia [...] Ponadto z informacji od specjalistycznych służb – Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej wynika, że opon nie kwalifikuje się do materiałów niebezpiecznych pożarowo, a co za tym idzie nie stawia się dla nich szczególnych wymagań w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego. Składowane w obiekcie opony nie zmniejszają szerokości dróg ewakuacyjnych do stanu, który zakwalifikowałby budynek do stanu zagrażającego życiu i zdrowiu ludzi, w związku z tym nie ma to wpływu na bezpieczeństwo osób korzystających z obiektu. W wyniku odwołania wniesionego przez S. R., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżona decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że konieczne jest przeprowadzenie kontroli niezapowiedzianych dla stron czynności, które zweryfikują tezy, iż J. F. na czas zapowiedzianych oględzin czasowo usuwa wszelkie nieprawidłowości poprzez wywiezienie części opon. Wojewódzki Inspektor zwrócił również uwagę na to, że w piśmie Komendy Powiatowej Straży Pożarnej zawarte było stwierdzenie, że ilość składowanych opon nie może przekroczyć wartości 1000 MJ/m2. Organ I instancji nie odniósł się zaś do tej wartości. Zdaniem organu odwoławczego z zebranego materiału dowodowego nie wynika, iżby w ogóle takie obliczenia były przez organ przeprowadzone. Ponadto opinia Komendy Straży Pożarnej nie powinna stanowić najważniejszego dowodu w sprawie, ponieważ jej autor nie był osobiście na miejscu, lecz opierał się jedynie na fotografiach i protokole, a poza tym Komenda Straży nie jest organem właściwym do orzekania w sprawach o zmianę sposobu użytkowania. Organ II instancji podniósł również, że Powiatowy Inspektor w żaden sposób nie ustosunkował się do zasadniczej dla niniejszego postępowania kwestii, a mianowicie odległości pobudowanego budynku od granicy działki i o zgodności w tym zakresie z pozwoleniem na budowę. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie poprawności użytkowania przedmiotowego budynku warsztatowo-garażowego. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że przeprowadzone w dniach [...] i [...] niezapowiedziane kontrole obiektu nie pozwoliły na stwierdzenie uchybień w użytkowaniu budynku. Organ nie dopatrzył się, aby opony składowane na działce przekroczyły ilości wskazane przez Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej. Odnosząc się do kwestii odległości budynku od granicy działki, organ powołał się na wyrok Sądu Okręgowego z dnia [...], w którym przyjęto, że przy lokalizacji na działce J. F. od granicy nie zachowano odległości 3 metrów, albowiem kamienie graniczne pozwalają sądzić, że płot znajduje się w głębi działki S. R. W części tylnej ogrodzenie jest przesunięte o 22 cm, a w części frontowej o 17 cm. Tym samym odległość w terenie budynku J. F. od płotu dzielącego jej działkę z działką S. R. wynosi 3,04 m, jednocześnie odległość budynku od granicy działki S. R. wynosi średnio 2,85 m. Sąd Okręgowy zważył, ze za ten stan rzeczy trudno obwiniać J. F., bowiem to S. R. postawił płot na granicy działek z przesunięciem w głąb swojej działki. W odwołaniu od powyższej decyzji S. R. zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7, 8, 9, 10 § 1, 32, 40 § 2, 105 § 1, 107 § 1 i 3 kpa oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Podniósł, iż za kuriozalne należy uznać stwierdzenie organu i instancji, jakoby winę za niezachowanie odległości budynku od granicy działki ponosi wnioskodawca. Takie stanowisko prowadzi bowiem do absurdalnego wniosku, że inwestor może lokalizować budynek na podstawie płotu sąsiada, a nie na podstawie danych geodezyjnych. W ocenie odwołującego się, posadowienie przez niego płotu pozostaje zupełnie bez znaczenia dla ustalenia zawinienia w tym zakresie przez inwestora przedmiotowego budynku. Ponadto organ I instancji nie wziął pod uwagę przy powoływaniu się na wyrok Sądu Okręgowego, że nie jest nim związany przy rozstrzyganiu sprawy. S. R. podniósł też, iż pozwolenie na budowę na działce nr [...] obejmowało budowę budynku garażowo-warsztatowego z zapleczem socjalnym, natomiast budynek wybudowano również z częścią magazynową przeznaczoną na opony samochodowe. Prowadzone przez organ I instancji niezapowiedziane kontrole nie były w stanie wykazać czy składowane opony nie przekraczają wartości wskazanej przez Komendanta Państwowej Straży Pożarnej. Organ nie dokonał bowiem żadnych obliczeń. Ponadto czynności podejmowane przez właściciela nieruchomości kontrolowanej w przeddzień kontroli pozwalają przypuszczać, ze kontrole nie miały charakteru niezapowiedzianego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania oraz wskazał, że uzupełnił postępowanie dowodowe o niezapowiedzianą kontrolę w dniu 15.06.2007r. W wyniku powyższego organ odwoławczy ustalił, że obiekt użytkowany jest jako warsztat wymiany ogumienia, w którym przechowywane są opony i felgi wykorzystywane w bieżącej działalności. Kontrolujący nie stwierdzili magazynowania opon w większej ilości. Inwestor zaś wykazał się zawiadomieniem o zakończeniu budowy, co do którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Organ II instancji wskazał, że koniecznym było zbadanie, czy prowadzona w obiekcie działalność gospodarcza jest zgodna z warunkami pozwolenia na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Ze znajdującej się w aktach sprawy kopii decyzji o pozwoleniu na budowę, wynika, że Starosta udzielił J. F. pozwolenia na budowę budynku warsztatowego z zapleczem socjalnym. Odnosząc się do kwestii dotyczącej odległości budynku od granicy działki Wojewódzki Inspektor stwierdził, że nie jest ona przedmiotem niniejszego postępowania. Wskazał, również, ze inwestor zawiadomił Powiatowego Inspektora o zakończeniu robót budowlanych. Organ nie wniósł sprzeciwu, co oznacza, ze obiekt uzyskał przymiot legalności. Skargę do sądu administracyjnego na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] wniósł S. R. Skarżący zarzucił organom nadzoru budowlanego, iż nie dokonały żadnych obliczeń pozwalających stwierdzić, czy ilość składowanych w kontrolowanym obiekcie opon nie przekracza wartości wskazanej przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej. Organy pominęły fakt, że w obiekcie tym funkcjonuje również lakiernia, która stwarza zagrożenie pożarowe. Ponadto w ocenie skarżącego w trakcie postępowania odwoławczego na terenie przedmiotowej nieruchomości prowadzono działania mające na celu czasowe zminimalizowanie zapasu opon. Dlatego konieczne było przeprowadzenie wielokrotnie kontroli, czego nie uczyniono. Zdaniem skarżącego zapisy w planie miejscowym, zgodnie z którymi przedmiotowa działka przeznaczona jest pod mieszkalnictwo jednorodzinne oraz usługi rzemieślnicze z ograniczeniem uciążliwości do granic działki (symbol MJ i UR), uniemożliwiają uznanie, że prowadzony na spornej działce handel oponami pozostaje zgodny z przeznaczeniem. Prowadzenie działalności tego typu umożliwiałoby oznaczenie w planie UH – usługi i handel, którego działka ta w planie miejscowym nie miała. Skarżący podtrzymał zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez niedopuszczenie go w charakterze strony do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku, co miało istotny wpływ na realizację inwestycji. Inna lokalizacja budynku nie powodowałaby bowiem zacienienia działki skarżącego, nie pozbawiłaby jego budynku i działki walorów widokowych oraz nie ograniczyłaby możliwości wykorzystania przez skarżącego zakupionej sąsiedniej działki w celach agroturystycznych. Nadto skarżący powtórzył zarzut dotyczący niezachowania wymaganej odległości pomiędzy budynkiem a granicą działki. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do kwestii odległości pomiędzy budynkiem a granicą działki organ wskazał, że budynek w obecnym kształcie został oddany do użytkowania w 2004r., bez sprzeciwu ze strony właściwego organu, co oznacza, że jego lokalizacja została już rozstrzygnięta w odrębnym od niniejszego postępowaniu. Wojewoda podał, że zarzuty dotyczące decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu były przedmiotem kontroli w trybie nadzwyczajnym, a zapadła w tym trybie decyzja Wojewody została zaskarżona do sądu administracyjnego. Organ II instancji nie podzielił poglądu skarżącego jakoby kontrola przeprowadzona w postępowaniu odwoławczym była niemiarodajna, bowiem skarżący nie uzasadnił swego stanowiska. Fakt, że organy obu instancji nie dokonały obliczeń gęstości obciążenia pożarowego nie może być uznany za przesłankę do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Zdaniem Wojewody skoro nie zaszły uzasadnione wątpliwości co do bezpieczeństwa pożarowego budynku, nie było konieczności nakładania na właściciela obowiązku sporządzania ekspertyzy. Przyczyną nałożenia takiego obowiązku nie mogą być bowiem obawy jednego z sąsiadów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art.145§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej P.p.s.a., tj. w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego , jeżeli uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania, jak również w przypadku wad postępowania, jeżeli mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę S. R. w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji naruszono prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy zauważyć, że jak wynika z zawiadomień Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 lipca 2006r. i z dnia 22 września 2006r., z protokołów oględzin, treści wydawanych decyzji i pism organów orzekających w sprawie, postępowanie w niniejsze sprawie toczyło się w sprawie "poprawności użytkowania zgodnie z przeznaczeniem budynku warsztatowo-garażowego z zapleczem socjalnym". Zatem trafnie organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji uznał, że brak jest podstaw do rozważania zasadności zarzutów skarżącego dotyczących kwestii zgodnego z §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. nr 75, po.690 ze zm. ) położenia przedmiotowego budynku w niniejszym postępowaniu. Również zarzuty skarżącego w przedmiocie naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t. jed. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz.118 ze zm. ), polegające na niedopuszczeniu skarżącego do udziału w charakterze strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego muszą być rozpatrzone w odrębnym postępowaniu. Należy zauważyć, że jest w toku postępowanie w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego decyzji Starosty z dnia [...] udzielającej pozwolenia na budowę, wszczętego w związku z podaniem skarżącego. Jak wynika z treści załączonych akt administracyjnych, organ I instancji, wbrew treści art. 61 § 4 kpa, nie zawiadomił formalnie stron o wszczęciu postępowania i nie wskazał przepisów prawa materialnego w oparciu o które zamierza prowadzić postępowanie. Zdaniem Sądu to uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, skoro organ zawiadamiał strony o dokonywanych czynnościach i określił jasno przedmiot postępowania w licznych pismach. Wprawdzie organy orzekające w sprawie w wydanych decyzjach powoływały się jedynie na przepis art. 105 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej umarza postępowanie, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe, nie wskazując przepisów prawa materialnego które uzasadniały brak ingerencji organu ( merytorycznego rozpatrzenia sprawy ) w ustalonym stanie faktycznym, jednakże zdaniem Sądu, uchybienie to nie może stanowić powodu uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem z uzasadnienia wynika jakie były podstawy jej wydania. Przepisy w/w ustawy Prawo budowlane przewidują dwie możliwości ingerencji organu nadzoru budowlanego w przypadku nieprawidłowego użytkowania obiektu budowlanego. Pierwszą podstawą ingerencji organu jest uregulowanie zawarte w art. 71a prawa budowlanego przewidujące wymierzenie opłaty legalizacyjnej w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu bez jej zgłoszenia właściwemu organowi nadzoru budowlanego. Jednakże, jak wynika z art.71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, chodzi tutaj o taką zmianę sposobu użytkowania obiektu, która polega na zmianie warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Sposób użytkowania przedmiotowego budynku warsztatowo-garażowego z zapleczem socjalnym został określony w pozostającej w obrocie prawnym, ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany. Z projektu budowlanego wynika, że pomieszczenie warsztatowe będzie wykorzystywane do działalności gospodarczej w zakresie usług elektromechaniki pojazdowej. Niespornym było ( skarżący nie kwestionował w tym zakresie twierdzeń organu ), że inwestor skutecznie zgłosił organowi przystąpienie do użytkowania warsztatu. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 października 1997r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (Dz.U. Nr 128, poz.829 ze zm. ), obowiązującym do dnia 1 maja 2004r. oraz zastępującym je rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 stycznia 2004r. (Dz.U. Nr 33, poz.289) w pkt. 50.20.A załącznika widnieje zapis "Obsługa i naprawa pojazdów mechanicznych". Świadczy to o braku zróżnicowania poszczególnych rodzajów działalności związanych z naprawą lub obsługą samochodu. Do działalności polegającej na naprawie i obsłudze samochodów należy zatem zarówno działalność w zakresie elektromechaniki pojazdów ,jak i w zakresie wulkanizacji opon. . W przedmiotowym budynku warsztatowo-garażowym J. F. od przystąpienia do użytkowania prowadzi warsztat wulkanizacyjny, a więc nie miała miejsca zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego o jakiej mowa w art.71 prawa budowlanego, Trafnie zatem organy uznały, że ten przepis nie może być podstawą rozstrzygnięcia merytorycznego w niniejszej sprawie i postępowanie w tym zakresie należało umorzyć. Jako bezpodstawne należy uznać twierdzenia skarżącego o dokonaniu zmiany sposobu użytkowania warsztatu. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na to, że na terenie posesji I. F. nie jest prowadzona działalność polegająca na magazynowaniu opon samochodowych. Powszechnie wiadomym jest, że w warsztatach wulkanizacyjnych wykonywana jest zarówno naprawa opon i felg, ich wymiana, jak i sprzedaż , tak więc prowadzący warsztat wulkanizacyjny musi posiadać na terenie warsztatu zapas opon i felg różnych producentów i dostosowanych do różnych marek samochodów. Nie można zatem podzielić poglądu skarżącego, iż znajdująca się w warsztacie , udokumentowane zdjęciami, ilość opon i felg świadczy o prowadzeniu przez właścicielkę warsztatu działalności magazynowej. Zdaniem Sądu, wykonywanie na terenie warsztatu lakierowania felg (a takiej działalności dotyczyły zarzuty skarżącego, co sprecyzował na rozprawie) mieści się w zakresie prac warsztatu wulkanizacyjnego. Drugą możliwość ingerencji organu nadzoru budowlanego w przypadku nieprawidłowego użytkowania obiektu budowlanego przewiduje art.66 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Zgodnie z tymi przepisami właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, jeżeli obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowiska lub bezpieczeństwu mienia. W toku postępowania zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy przeprowadzili na posesji J. F. oględziny, zarówno z uprzedzeniem stron o terminie czynności, jak i bez uprzedzenia. Przeprowadzone w ten sposób czynności nie wykazały, zdaniem organów żadnych nieprawidłowości w użytkowaniu warsztatu, określonych w art. 66 prawa budowlanego. Należy zauważyć, że skarżący kwestionujący prawidłowość przeprowadzonych oględzin, nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających jego zastrzeżenia, chociażby w postaci zdjęć wskazujących jego zdaniem na magazynowanie przez właścicielkę warsztatu nadmiernych ilości opon, usuwanych przed oględzinami organów. W ocenie Sądu, ustalenia organów w zakresie braku zagrożenia niebezpieczeństwa pożarowego w przedmiotowym warsztacie znajdują oparcie w zgromadzonych w aktach dokumentach. Uznając zatem, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa budowlanego, a w toku postępowania administracyjnego nie dokonano naruszeń mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. /-/ E.Podrazik /-/ J.Szaniecka /-/ B.Drzazga MK