II SA/Po 484/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant St. sekr. sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2011 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej (...) z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie przyznania żołnierzowi zasiłku na utrzymanie członków rodziny; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej (...) z dnia (...) Nr (...), II. zasądza od Dowódcy Jednostki Wojskowej (...) na rzecz skarżącego kwotę (...),- (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Dowódca Jednostki Wojskowej nr (...) decyzją z dnia (...) lutego 2011 r. nr (...), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) w związku z art. 133, art. 128 i art. 128d ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (tj. Dz. U. z 2004 r., nr 241, poz. 2416 ze zm.; dalej ustawa o powszechnym obowiązku obrony) po rozpatrzeniu wniosku szer. M. D. z dnia (...) stycznia 2011 r. odmówił przyznania zasiłku na utrzymanie członków jego rodziny. W uzasadnieniu decyzji przytoczono treść przepisów art. 128 i 133 ustawy o powszechnym obowiązku obrony i wskazano, że żołnierzom pełniącym służbę przygotowawczą oraz członkom ich rodzin przysługują szczególne uprawnienia przewidziane dla żołnierzy zasadniczej służby wojskowej i członków ich rodzin na zasadach określonych w art. 118-132. Art. 128 ww. ustawy normuje zasiłek na utrzymanie rodziny. Żołnierzowi zasadniczej służby wojskowej posiadającemu na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny w czasie odbywania służby wojskowej przysługuje, z zastrzeżeniem ust. 4 i 5, zasiłek w kwocie minimalnego wynagrodzenia za prace obowiązującego w grudniu roku poprzedniego, ustalonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Organ w dalszej kolejności wskazał, iż zgodnie z art. 128 d Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady i tryb przyznawania i wypłacania zasiłków na utrzymanie członków rodziny, o których mowa w art. 128 ust. 1 i art. 128 a ust. 1. Rozporządzenie powinno określać szczegółowy wykaz podmiotów uprawnionych do pobierania zasiłku, organy upoważnione do wydawania decyzji, dokumenty wymagane do jej wydania, sposób postępowania z dokumentacją, termin wypłaty oraz okres pobierania zasiłku. Przytoczone brzmienie art. 128 d uzyskał na podstawie ustawy z dnia 9 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2009r. Nr 22 poz. 120). Art. 19 tej ustawy wskazuje, ze dotychczasowe przepisy wykonawcze, wydane na podstawie przepisów zmienianej ustawy o powszechnym obowiązku obrony, które zostały uchylone lub zmienione (w tym art. 128 d), zachowują moc do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie przepisów ustawy zmienianej, w brzmieniu nadanym nowelizacją, jednakże nie dłużej niż przez 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Wskazano, iż ustawa zmieniająca weszła w życie w dniu 11 lutego 2009 r., stąd rozporządzenie wykonawcze wydane na podstawie art. 128 d, tj. rozporządzenie z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu przyznawania i wypłacania zasiłków na utrzymanie rodziny osobom spełniającym powszechny obowiązek obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U nr 180, poz. 1857 ze zm.), utraciło moc w dniu 11 lutego 2010 r., a więc nie można wykonać zapisów ustawy na podstawie przepisów rozporządzenia wykonawczego, które straciło ważność, a nowe rozporządzenie regulujące wspomnianą problematykę nie weszło do porządku prawnego RP. W związku z brakiem przepisów wykonawczych nie ma możliwości wydania decyzji w przedmiocie przyznania wnioskodawcy zasiłku na utrzymanie członków rodziny. W odwołaniu od tej decyzji M. D. wniósł o jej uchylenie i wydanie pozytywnego dla niego rozstrzygnięcia. Podniósł, że w dniu (...) października 2010 r. został powołany do odbycia służby przygotowawczej w ramach NSR i wówczas został poinformowany, jakie dokumenty powinien złożyć wraz z wnioskiem o przyznanie zasiłku w związku z posiadaniem na wyłącznym utrzymaniu żony i córki oraz przerwaniem pracy zawodowej na czas pełnienia służby. Wymagane dokumenty złożył wraz z wnioskiem w dniu (...) stycznia 2011 r. Rozpatrzenie wniosku przez dowódcę zbiegło się z zakończeniem szkolenia i podpisaniem kontraktu do NSR, co narusza terminy określone art. 35 i 36 kpa. Wskazał, że prawo do przyznania zasiłku daje przepis art. 128b ustawy, który w uzasadnieniu decyzji organu nie został powołany. Organ powołuje się na przepis art. 128d, który w swojej treści nie odnosi się do art. 128b, chcąc w ten sposób scedować winę na odmowę wypłacenia zasiłku na Radę Ministrów. Tymczasem konsekwencją takiego stanowiska było pozostawienie jego rodziny przez okres czterech miesięcy w bardzo trudnej sytuacji finansowej i życiowej oraz zachwiało jego wiarę do wojska jako instytucji. Wskazał, iż wydanie rozporządzenia nie ma znaczenia dla sprawy, bowiem brak rozporządzenia nie może wstrzymać wykonania ustawy, która jest aktem wyższej rangi w stosunku do rozporządzenia. Jest mu wiadomym, iż w innych ośrodkach odbywający przeszkolenie po złożeniu wniosku otrzymywali zasiłek bez żadnego problemu. Decyzją Nr (...) z dnia (...) (brak oznaczenia miesiąca) 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa, Dowódca Jednostki Wojskowej (...) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając jej zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż wobec utraty w dniu 11 lutego 2011 r. mocy obowiązującej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. nie ma możliwości faktycznej i prawnej wykonania przepisów ustawy w oparciu o ten akt, przy jednoczesnym założeniu braku obowiązywania przepisów nowego rozporządzenia wykonawczego. Brak przepisów wykonawczych determinuje konieczność przyjęcia braku możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. D. wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji, ewentualnie o przyznanie wnioskowanego zasiłku, zgodnie z treścią art. 128 ustawy o powszechnym obowiązku obrony. Przytaczając wcześniejszą argumentację skarżący zarzucił organowi II instancji brak oznaczenia pełnej daty wydania decyzji. Zdaniem skarżącego brak nowego rozporządzenia nie może pozbawiać należnego jego rodzinie zasiłku na utrzymanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił, iż zaskarżona decyzja wydana została w dniu (...) kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli Sąd bada, czy organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i czy prawidłowo zastosował właściwe normy prawa materialnego i procesowego. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest zasadna. Organ I instancji decyzją z dnia (...) lutego 2011 r. nr (...) odmówił skarżącemu, będącego żołnierzem pełniącym służbę przygotowawczą, przyznania zasiłku na utrzymanie członków rodziny. Podstawę prawną tej decyzji stanowiły przepisy art. 104 kpa, w związku z art. 133, art. 128 i art. 128d ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że wobec utraty mocy obowiązującej przepisów wykonawczych, w oparciu o które rozpatrywane były wnioski żołnierzy zasadniczej służby wojskowej o przyznanie zasiłku na utrzymanie członków rodziny oraz wydawane były decyzje administracyjne w tych sprawach, jak również wobec nie wydania w ich miejsce nowego rozporządzenia, brak jest podstawy prawnej do rozpatrzenia wniosku skarżącego i przyznania zasiłku na utrzymanie członków rodziny. Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę nie podziela tego stanowiska, podzielając argumentację strony skarżącej, iż podstawa prawna do rozpatrzenia wniosku skarżącego i przyznania zasiłku na utrzymanie członków jego rodziny zawarta jest w przepisach ustawy o powszechnym obowiązku obrony, w tym w art. 133 w zw. z art. 128 ust. 1. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, żołnierzom zasadniczej służby wojskowej posiadającym na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny w czasie odbywania służby przysługuje, z zastrzeżeniem ust. 4 i 5, zasiłek w kwocie minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w grudniu roku poprzedniego, ustalonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Członkami rodziny żołnierza odbywającego zasadniczą służbę wojskową, pozostającymi na jego wyłącznym utrzymaniu, są jego żona, dzieci, rodzice oraz osoby, względem których żołnierza obciąża obowiązek alimentacyjny, o ile, z zastrzeżeniem ust. 4 i 5, nie uzyskują oni dochodu lub uzyskiwany przez nich dochód z jakiegokolwiek tytułu jest niższy od minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w grudniu roku poprzedniego, ustalonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (ust. 2 tego przepisu). Natomiast w myśl ust. 4 tego przepisu, jeżeli łączny miesięczny dochód uzyskiwany przez osoby, o których mowa w ust. 2, jest niższy od kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w grudniu roku poprzedniego, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów, zasiłek, o którym mowa w ust. 1, przysługuje w wysokości stanowiącej różnicę między kwotą minimalnego wynagrodzenia za pracę a wysokością tego dochodu. Za dochód nie uważa się zasiłku rodzinnego. Zgodnie z art. 128 b decyzję o przyznaniu żołnierzowi zasiłku, wydaje dowódca jednostki wojskowej na podstawie udokumentowanego wniosku tego żołnierza (ust. 1), od decyzji, o której mowa w ust. 1, przysługuje żołnierzowi odwołanie do organu wojskowego wyższego stopnia, określonego w odrębnych przepisach (ust. 2), zasiłek wypłaca dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz odbywa służbę. Zasiłek wypłaca się za okres od dnia stawienia się do zasadniczej służby wojskowej (ust. 3). W świetle powołanych przepisów nie można zaakceptować argumentacji organu, iż regulacje zawarte w ustawie nie są wystarczające dla rozpatrzenia wniosku o przyznanie osobom spełniającym powszechny obowiązek obrony RP zasiłku na utrzymanie członków rodziny. Z treści tych przepisów wynikają normy nakładające na służby wojskowe obowiązek przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia, a charakter tych norm daje podstawę do działania organu oraz do wydawania rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach. Postępowanie w sprawach powszechnego obowiązku obrony jest co do zasady całościowo uregulowane w ustawie z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony. Analiza przepisów tej ustawy wskazuje, że akt ten ma kompleksowo regulować sprawy związane z jej stosowaniem, a ustawodawca starał się uregulować w sposób szczegółowy także kwestie proceduralne dotyczące poszczególnych postępowań, upoważniając Radę Ministrów do uregulowania zasad i trybu ich prowadzenia w drodze rozporządzeń. W odniesieniu do zasiłku na utrzymanie członków rodziny delegacja taka zawarta została w art. 128 d, na mocy którego Rada Ministrów zobowiązana została do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasad i trybu przyznawania i wypłacania zasiłków na utrzymanie członków rodziny, o których mowa w art. 128 ust. 1 i art. 128 a ust. 1. Rozporządzenie powinno określać szczegółowy wykaz podmiotów uprawnionych do pobierania zasiłku, organy upoważnione do wydania decyzji o przyznaniu zasiłku, dokumenty wymagane do wydania decyzji o przyznaniu zasiłku, sposób postępowania z dokumentacją przy przeniesieniu żołnierza do innej jednostki wojskowej lub osoby odbywającej zasadniczą służbę w obronie cywilnej do innej jednostki organizacyjnej, a także termin wypłaty oraz okres pobierania zasiłku. Jednakże, z mocy klauzuli generalnej art. 1 § 1 pkt 1 kpa, sprawy dotyczące poborowych, żołnierzy zasadniczej i czynnej służby wojskowej, żołnierzy rezerwy, czy osób cywilnych niezwiązanych stosunkiem podległości służbowej z organami wojskowymi, objęte są procedurą kpa. O tym, czy do konkretnego postępowania znajdą zastosowanie przepisy kpa w granicach wyznaczonych zakresem odrębności procesowych, decyduje bowiem spełnienie przesłanek strony podmiotowej i przedmiotowej określonych w art. 1 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. (por. Gajda-Durlik Małgorzata - artykuł "Problematyka dekodyfikacji a proces rozwoju polskiego prawa o postępowaniu administracyjnym", Admin.2007.3.5 Lex nr 89269/1). W konsekwencji uznać należy, iż skoro w dacie wydania zaskarżonych decyzji nie obowiązywał akt wykonawczy o jakim mowa w art. 128 d ustawy o powszechnym obowiązku obrony, organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie zobowiązane były odpowiednio stosować przepisy kpa. Odpowiednie stosownie przepisów kpa zapewni właściwą procedurę, niezbędną dla załatwienia sprawy i zachowania uprawnień strony, przy uwzględnieniu specyfiki spraw regulowanych przepisami ustawy o powszechnym obowiązku obrony. Postępowanie w przedmiocie przyznania zasiłku na utrzymanie rodziny jest postępowaniem administracyjnym, tak więc w opisanej sytuacji mają w nim zastosowanie te normy kpa, które odnoszą się do kwestii wszczęcia postępowania (art. 61 kpa i następne), postępowania dowodowego (art. 75 kpa i następne), itp. W niniejszej sprawie treść wniosku skarżącego nie budziła wątpliwości, a zatem postępowanie administracyjne powinno było toczyć się w przedmiocie przyznania prawa do przedmiotowego zasiłku za okres powołania do odbycia służby przygotowawczej. Z naruszeniem powyższych zasad sprawa uprawnień skarżącego do zasiłku w istocie nie została rozpatrzona. Zdaniem Sądu, godzi to w konstytucyjne zasady państwa prawnego i praworządności, jak również zasadę pogłębiania zaufania obywateli do instytucji państwa. Niezależnie od powyższego również wykładnia systemowa i wzgląd na spójność systemu prawa nakazują brać pod uwagę przy ustalaniu prawa do świadczenia w postaci zasiłku na utrzymanie członków rodziny całość regulacji zawartych w ustawie o powszechnym obowiązku obrony, co nakazywało rozpatrzeć wniosek w oparciu o tą ustawę. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję dowódcy Jednostki Wojskowej nr (...) z dnia (...) lutego 2011 r. nr (...). O kosztach i wykonalności decyzji Sąd orzekł na mocy przepisów art. 200 i 152 tej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji zobligowany jest rozpatrzyć wniosek skarżącego i przyznać zasiłek na utrzymanie członków rodziny za okres odbywania przez niego szkolenia w ramach służby przygotowawczej NSR, uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku.