II SA/Po 485/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia WSA Maciej Dybowski ( spr ) Sędzia WSA Bożena Popowska Protokolant referent-stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 października 2004 r. sprawy ze skargi M.A. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego ; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty C.-T. z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 10 ( dziesięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ B.Popowska /-/ P.Miładowski /-/ M.Dybowski JFS Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] na podstawie art.37 j ust.1, art. 37 l i art.6 pkt 6 lit.b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (j.t. Dz.U. 6/01/56 ze zm.- dalej uzpb) Starosta C.- T. odmówił przyznania M. A. prawa do zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że Wnioskodawczyni zarejestrowała się jako bezrobotna dnia [...] listopada 2000 r. z prawem do zasiłku od dnia [...] listopada 2000 r. (decyzja nr [...]). W dniu rejestracji Zainteresowana udokumentowała ogółem 28 lat 11 miesięcy i 10 dni stażu pracy. Dnia [...] października 2001 r. Wnioskodawczynię skierowano do pracy w firmie J. C. w T., którą podjęła od dnia [...] października 2001 r. (decyzja z dnia [...] października 2001 r.- nr [...]). Dnia [...] grudnia 2001 r. Wnioskodawczyni zarejestrowała się ponownie jako bezrobotna z prawem do zasiłku na okres uzupełniający od dnia [...] grudnia 2001 r., dokumentując 29 lat i 12 dni stażu pracy (decyzja z dnia [...] grudnia 2001 r.- nr [...]). Dnia [...] grudnia 2001 r. Zainteresowana złożyła wniosek o zaliczenie okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych do 30 letniego stażu pracy. Zgodnie z art. 37 l ust. 1 uzpb, prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego przysługuje na wniosek osobie, która w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy lub w okresie pobierania zasiłku lub zasiłku przedemerytalnego posiadała lub spełniła warunki do ich nabycia; do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego zalicza się okres aktualnie pobieranego zasiłku. Okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych przypadający przed podjęciem krótkotrwałej pracy przez osobę, która następnie po ustaniu zatrudnienia zarejestrowała się do uzupełnienia wcześniej pobieranego zasiłku nie może być doliczany do 30 letniego stażu pracy, gdyż nie jest to zasiłek aktualnie pobierany. W przypadku Wnioskodawczyni okres aktualnie pobieranego zasiłku dla bezrobotnych to zasiłek przysługujący od dnia [...] grudnia 2001 do [...] grudnia 2001 r. ( czyli 12 dni zasiłkowych, które po doliczeniu do stażu pracy dałyby okres zatrudnienia 29 lat i 24 dni). W odwołaniu M. A. podniosła, że odmowa zaliczenia wcześniej pobieranego zasiłku dla bezrobotnych ( od [...] listopada 2000 do [...] października 2001 r.), do 30 letniego czasu pracy, sprzeczna jest z interpretacją Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej i narusza nabyte prawa w dniu [...] listopada 2000 r. w zakresie przyznawania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, które nie ustały do dnia [...] grudnia 2001 r. Jest to więc okres aktualnie pobieranego zasiłku i "winien być liczony łącznie, gdyż jest to ciągłość przyznanego wcześniej zasiłku". Decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art.37 j ust.1 w zw. z art. 37 l i art.6 c ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (j.t. Dz.U. 6/01/56 ze zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powtórzył argumenty organu I instancji. Wnioskodawczyni w PUP przedstawiła dokumenty, z których wynika, że bezpośrednio przed rejestracją była zatrudniona przez okres krótszy niż 365 dni, a następnie zarejestrowała się w PUP w ciągu 7 dni od ustania zatrudnienia, co wypełnia jedną z przesłanek z art. 25 ust. 11 uzpb, by uzyskać prawo do zasiłku na okres uzupełniający. Wnioskodawczyni udokumentowała okresy zatrudnienia, mające wpływ na długość okresu uprawniającego do zasiłku: w Z. P. L. "L." w T.- od[...].9.1964 do [...] 7.1981; w RSW "P.- K.- R." w W.- od [...].7.1981 do [...].2.1991; w Z.K. J. C.- od [...] 6.1993 do [...] 12.1993; w PPH "Ł." w T.- od [...].6.1995 do [...] 11.1995; w F.W. "W.- C." w T.- od [...] 6.1997 do [...] 11.1998 oraz od [...] 10.2001 do [...] 11.2001 r. Bezrobotna przedłożyła zaświadczenie o przebywaniu na rencie z tytułu niezdolności do pracy od [...] 11.1998 do [...] 10.2000 r. Wojewoda, potwierdzając wyliczenia organu I instancji, przyjął jako udowodniony okres pracy wynoszący jedynie 29 lat i 12 dni. Bezrobotna nie przedstawiła dokumentów potwierdzających pracę w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Do okresu uprawniającego do zasiłku nie zaliczono okresu przebywania przez M. A. na rencie. Okresu tego nie można uwzględniać do okresu, dzięki któremu można nabyć zasiłek przedemerytalny, a jedynie do okresu 365 dni uprawniających do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wskazuje na to art. 24 ust. 2 uzpb, który do okresów uprawniających do zasiłku nie zalicza tych, wymienionych w art. 23 ust. 2 pkt 3, a tym samym renty z tytułu niezdolności do pracy. Z uwagi na użycie w art.. 37 l ust. 1 uzpb zwrotu o okresie a k t u a l n i e ( tzn. w chwili wystąpienia o to z wnioskiem) pobieranego zasiłku, Starosta mógłby zaliczyć Bezrobotnej jedynie zasiłek aktualnie pobierany, ale nigdy zasiłek wcześniejszy. Ponieważ wniosek M. A. wpłynął dnia [...] grudnia 2001 r.- przed dniem formalnego przyznania prawa do zasiłku na okres uzupełniający, to nie ma możliwości zastosowania "sytuacji określonej w art. 37 l ust. 1 uzpb". W dniu złożenia wniosku- dnia [...] grudnia 2001 r.- o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, M. A. nie spełniała warunków, by to prawo Jej przyznać. Choć spełniała warunki nabycia statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych i posiadała okres uprawniający do emerytury, to nie posiadała odpowiednio długiego ( 30 letniego ) okresu uprawniającego do zasiłku, ani 15 letniego okresu wykonywania prac w ramach zatrudnienia w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Skargę na tą decyzję wywiodła M. A., powtarzając argumenty podniesione w odwołaniu. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 25 ust. 11, art. 37 l ust. 1 i "przejściowym" art. 5 ust. 1 ustawy z 22.6.2001 r. o zmianie uzpb. Wnioskodawczyni jednoznacznie wskazała, że nie wnosiła o zaliczenie okresu pobierania renty; domaga się jednak zaliczenia okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych od [...] listopada 2000 do [...] listopada 2001 i od [...] grudnia 2001 do [...] grudnia 2001 r. Był to więc ciągły i aktualny okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych i jako taki winien być zaliczony do stażu pracy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadną. Trafnie Skarżąca zarzuca, że w sprawie doszło do naruszenia art. 37 l ust. 1 uzpb w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. 89/01/973). Skoro ustawodawca zastąpił wyrazy "nie zalicza się okresu" wyrazami "zalicza się okres", to wolą ustawodawcy było, by do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego zaliczał się okres aktualnie pobieranego zasiłku. Ustawa nie zawiera definicji legalnej pojęcia "aktualnie pobieranego zasiłku", należy zatem sięgnąć do znaczenia tych słów w literackiej polszczyźnie. "Aktualny" to "1.dotyczący, właściwy współczesności, teraźniejszości, ważny w czasie obecnym, będący na czasie" ("Słownik języka polskiego" pod red. M. Szymczaka, PWN 1978 t. 1 s. 26). Aktualnie pobierany zasiłek to zatem zasiłek pobierany w chwili rozpoznania wniosku o zasiłek przedemerytalny. Organy obu instancji błędnie uznają, że tzw. zasiłek uzupełniający jest innym zasiłkiem, niż zasiłek do którego prawo przysługuje bezrobotnemu w wyniku pierwotnej rejestracji na podstawie art. 23 uzpb. Zagadnienie to było przedmiotem refleksji poszerzonych składów Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Już pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz.U. 106/01/457 ze zm.) Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały 7 Sędziów z dnia 16 lipca 1992 r.- I PZP 41/92 trafnie wskazał na ogólną zasadę, że prawo do tego samego zasiłku może być przez bezrobotnego nabyte tylko raz ( OSNC 12/92/213 s.27). Za akceptacją konstrukcji prawnej związanej z "tożsamością zasiłku" opowiedział się- pod rządem uzpb- Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 Sędziów z dnia 19 czerwca 2000 r.- OPS 9/00- ONSA 1/01/5, akceptując ów pogląd Sądu Najwyższego. Nieodzowne jest tutaj sięgnięcie do wykładni uwzględniającej systematykę ustawy. Treść art. 25 ust. 11 uzpb wskazuje, że w przypadku ponownej rejestracji, po krótszej niż 365 dni przerwie w zakresie przysługiwania statusu bezrobotnego i pobierania zasiłku związanej z podjęciem zatrudnienia, bezrobotnemu przysługuje prawo do zasiłku na okres skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego. Zasiłek przysługujący na skrócony w ten sposób okres nazywany bywa zasiłkiem uzupełniającym (stąd NSA pisze o "tzw. <>); nie jest to pojęcie ustawowe i nie operuje nim ustawodawca w art. 25 ust.: 11, 11a czy 12 uzpb. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że bezrobotny, który w okresie posiadania prawa do zasiłku utracił status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia zatrudnienia, po kolejnej rejestracji uzyskuje wyłącznie prawo do zasiłku na okres pomniejszony o poprzedni okres pobierania zasiłku stosownie do dyspozycji art. 25 ust. 11 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( uchwała 7 S NSA z 19.6.2000 r.-OPS 9/00- ONSA 1/01/5). Wykładnia uwzględniająca systematykę ustawy prowadzi do wniosku, że art. 23 reguluje prawo do zasiłku, a art. 25 reguluje prawo do pobierania zasiłku. Art. 23 ust. 5 ustawy, w razie równoczesnego spełnienia kilku warunków uprawniających do zasiłku, daje bezrobotnemu prawo wyboru podstawy jego przyznania. Z kolei art. 25 ust. 12 ustawy ma taki sens, że jeśli bezrobotny z prawem do zasiłku utracił status bezrobotnego z innych przyczyn, niż wymienione w art. 25 ust. 11 i 11a, na okres nie dłuższy niż 365 dni, to uzyskując ponownie status bezrobotnego ma prawo do uzupełniającego zasiłku dla bezrobotnych. Odmienna wykładnia prowadziłaby m.in., do podwójnego uwzględnienia co najmniej części tego samego okresu zatrudnienia, który był podstawą nabycia prawa do zasiłku przy pierwszej rejestracji. Osobie, której na podstawie art. 25 ust. 11 i 12 ustawy przyznano zasiłek na okres uzupełniający do 12 lub 18 miesięcy, nie można na zasadach określonych w art. 23 ustawy zaliczyć do okresu pracy lub równorzędnego, od którego uzależniono prawo do zasiłku, okresu pracy stanowiącego podstawę przyznania zasiłku przy poprzedniej rejestracji i okresu pracy wykonywanej w przerwie zasiłkowej. Jeśli bezrobotny łącznie wykorzystał już 12- lub18-miesięczny okres pobierania zasiłku, to prawo do kolejnego zasiłku nabędzie dopiero z chwilą spełnienia warunków określonych w art. 23 ustawy. Argumenty te prowadzą do wniosku, że ów tzw. zasiłek uzupełniający jest wyłącznie pozostałą częścią tego samego zasiłku, uzyskanego w wyniku pierwotnej rejestracji- zgodnie z konstrukcją prawną "tożsamości zasiłku". To ów zasiłek (postrzegany jako całość- także w części po pierwotnej rejestracji) jest owym aktualnie pobieranym zasiłkiem, o którym mowa w art. 37 l ust. 1 uzpb. Skarżąca błędnie przywołuje na poparcie swego żądania pogląd prezentowany w "Biuletynie Informacyjnym Krajowego Urzędu Pracy" 4/02/52; Autor prezentuje bowiem pogląd przeciwny argumentacji Wnioskodawczyni i odmienny niż ten, za którym opowiada się Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie. Wnioskodawczyni trafnie z kolei przywołuje art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 22.6.2001- Dz.U. 89/01/973, jako uzasadniający jej żądanie ( T. Olejarz "Nowelizacja ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu"- "Służba Pracownicza" 11/01/3). Ustawodawca w art. 11 ust.2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy (...) o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (...)-Dz.U. 154/01/1793 wprowadził przepis intertemporalny, w myśl którego osoby, które przed dniem 1.1.2002 r. zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego,... nabywają oraz zachowują do nich prawo na dotychczasowych zasadach, z tym- w szczególności- że do osób posiadających prawo do zasiłku przedemerytalnego stosuje się odpowiednio przepisy art. 24,28,28a,29,34 oraz 37 l-37 o ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w zakresie dotyczącym świadczeń przedemerytalnych. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że hipoteza normy zawartej w art. 11 ust. 2 noweli odsyła do art. 37 l uzp w brzmieniu sprzed jej wejścia w życie. Wówczas przepis ów stanowił, że prawo do świadczenia przedemerytalnego przysługuje na wniosek osoby, która w dniu rejestracji lub w okresie pobierania zasiłku... posiadała lub spełniała warunki do ich nabycia. Ta redakcja prowadzi do wniosku, że decydującym dla określenia uprawnień na tle okoliczności sprawy jest nie tylko dzień rejestracji, lecz i cały okres pobierania zasiłku (uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2002 r.- II SA/Po 1076/02). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. 153/02/1270, zm. 162/04/1692 w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. 153/02/1271 ze zm., należało orzec jak w sentencji. /-/ B.Popowska /-/ P.Miładowski /-/ M.Dybowski JF