II SA/Po 485/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant Starszy sekretarz sądowy Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2008 r. sprawy ze skargi E. i J. I. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; oddala skargę. /-/ W.Batorowicz /-/ B.Kamieńska /-/ B.Drzazga Po zawiadomieniu pismem z dnia 2 czerwca 2000 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o nieprawidłowościach z zakresu ochrony środowiska stwierdzonych podczas kontroli przeprowadzonej w B. i L., w tym o istnieniu w pasie 10 m od jeziora licznej zabudowy letniskowej - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął wiele postępowań administracyjnych, mających doprowadzić do likwidacji samowoli budowlanych. Stroną jednego z tych postępowań są E. i J. małżonkowie I., właściciele działki nr [...] w L.-B. samowolnie zabudowanej drewnianym domkiem letniskowym o wymiarach 7,80 x 5,10 m, z pozalicznikowym ujęciem prądu od sąsiada. Pierwsza decyzja nakazująca inwestorom rozbiórkę tego obiektu oraz ubikacji suchej została uchylona z przyczyn proceduralnych, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W toku dalszego postępowania inwestorzy wyjaśnili, że budowę tego obiektu rozpoczęli w lipcu 1994 r., to znaczy kilka lat przed notarialnym nabyciem działki, a do częściowego użytkowania przystąpili jesienią 1994 r. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po raz wtóry nakazał inwestorom rozbiórkę domku letniskowego, postawionego bez pozwolenia na budowę. Organ orzekający nie dał wiary wyjaśnieniom świadków naprowadzonych przez inwestorów, z których wynikało, iż obiekt został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r. i przyjął, że obiekt został wzniesiony w 1999 r. to znaczy po nabyciu przez inwestorów tej działki umową notarialną z dnia 2 czerwca 1999 r. W obowiązującym wówczas planie miejscowym, uchwalonym przez Radę Gminy w dniu 21 marca 1994 r., teren ten przeznaczony był pod uprawy rolne i ogrodnicze. Nadto od dnia 7 sierpnia 1998 r. obowiązuje dla powyższego terenu rozporządzenie nr 14 Wojewody z dnia 23 lipca 1998 r. zmieniające uchwałę w sprawie ustalenia obszarów krajobrazu chronionego na terenie województwa konińskiego i zasad korzystania z tych terenów, zakazujące przeznaczenia pod zabudowę (w tym również pod siedliska rolnicze) gruntów położonych na terenie krajobrazu chronionego w pasie przybrzeżnym o szerokości do 100 m od linii brzegowej jeziora L. W odwołaniu od tej decyzji E. i J. I. zakwestionowali przyjętą przez organ pierwszej instancji datę budowy domku, wskazując, że o jego wcześniejszej budowie świadczy odnotowany przez Policję fakt włamania z 1997 r. oraz wydzielenie przez geodetę Z.N. w tym samym roku działki i sporządzenie mapy geodezyjnej. Decyzją z dnia [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podkreślił, że w akcie notarialnym kupna działki nr [...] przez skarżących z dnia 2 czerwca 1999 r. odnotowano, że działka jest niezabudowana, zaś oświadczenia świadków potwierdziły ustawienie w 1993 r. innego obiektu - barakowozu, który jako samowola budowlana został usunięty z działki jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie. Na skutek skargi E. i J. I., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2004 r. (sygn. akt II SA/Po 4642/01) uchylił decyzje rozbiórkowe organów obu instancji, jako wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 89 § 2 kpa. Nie zostało bowiem ustalone w sposób nie budzący wątpliwości kiedy został postawiony przedmiotowy obiekt i czy jest to ten sam obiekt, który skarżący postawili przed dniem 1 stycznia 1995 r. Nie można wykluczyć, że obecnie istniejący domek letniskowy powstał w wyniku rozbudowania barakowozu lub z wykorzystania jego konstrukcji. Rozpatrując sprawę po raz trzeci, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] - na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) w nawiązaniu do art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27.10.1974 r. Prawo budowlane - nałożył na E. i J. I. obowiązek rozbiórki przedmiotowego obiektu. Organ stwierdził, że zeznania świadków oraz oświadczenia inwestorów wskazują na to, że domek letniskowy na działce nr [...] doprowadzono do stanu umożliwiającego jego użytkowanie w 1994 r., a następnie dokonano jego przebudowy. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - aktualizacja - zatwierdzonym uchwałą Nr XLI/189/04 Rady Gminy z 21 marca 1994 r., obowiązującym w dacie wznoszenia obiektu przez Państwa I., ustalono 100-metrową strefę ochrony wokół jeziora, w której nie dopuszczono nowych lokalizacji budownictwa letniskowego. Jednocześnie Powiatowy Inspektor podkreślił, że działka nr [...] w planie zagospodarowania z 1993 r. (uchwała Rady Gminy z 29 sierpnia 2003 r. Nr XIII/66/03) przeznaczona jest pod tereny upraw polowych, z oznaczeniem symbolem RP, z obowiązującą 100-metrową strefą ochronną wokół Jeziora L. Ponieważ wzniesiony obiekt obecnie oraz w dacie jego powstania znajduje się i znajdował na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest, ani nie był przeznaczony pod zabudowę, zastosowanie znajduje art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., który stanowi, że przy zaistnieniu powyższych okoliczności obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. i J. I. Zarzucili organowi pierwszej instancji błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że działka nr [...] jest przeznaczona pod uprawy polowe, oznaczona symbolem RP, z obowiązującą strefą ochronną wokół Jeziora L., podczas gdy w rzeczywistości plan zagospodarowania Gminy z 1994 r. z mocy prawa nie obowiązuje i w konsekwencji bezpodstawnie przyjęto, że wzniesiony obiekt został wybudowany na terenie, który zgodnie z planem nie jest przeznaczony pod zabudowę. Stosownie bowiem do treści art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 717) obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Dlatego plany miejscowe, na które powołano się w zaskarżonej decyzji, w chwili jej wydania nie obowiązywały. Należało zatem przyjąć, że obiekt wybudowano na terenie, który nie posiada aktualnego planu miejscowego, co z kolei prowadzi do wniosku, że jego pobudowanie w tym miejscu nie może być sprzeczne z planem. Niezależnie od powyższego zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że przedmiotowy obiekt letniskowy jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 2.1. Prawa budowlanego z 1974 r., bowiem - zdaniem odwołujących się - obiekt ten nie jest trwale związany z gruntem. W dniu 8 maja 2007 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu uzupełnienie materiału dowodowego o wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwały Rady Gminy z 29 sierpnia 2003 r. dla działki nr ewid. [...] oraz o ustalenie, w jakiej odległości od Jeziora L. posadowiony jest domek letniskowy (czy znajduje się w odległości 100 m w strefie ochronnej, czy też poza tą strefą). Organ I instancji w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 18 maja 2007 r. ustalił, że obiekt posadowiony jest w odległości 30 m od linii wody jeziora. Decyzją z [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji uznał za wiarygodne twierdzenia świadków i inwestorów o wybudowaniu obiektu przed dniem 1 stycznia 1995 r. Jednakże - wbrew twierdzeniom odwołujących się - obiekt ten jest obiektem budowlanym, ponieważ został posadowiony na słupkach betonowych. Przepis art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. uznaje za tymczasowy obiekt budowlany m.in. obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Budowa takiego obiektu zarówno obecnie (gdy obiekt stoi ponad 120 dni - art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r.), jak i w 1994 r. (§ 19 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego z 20.02.1975 r. - Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenia takiego inwestorzy nie posiadali. Zatem organ I instancji trafnie zastosował przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., w tym art. 37 ust. 1. W dacie budowy obiektu na terenie, na którym go wzniesiono obowiązywały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. Plan ten zakazywał lokalizowania nowego budownictwa letniskowego w 100 m strefie ochrony wokół jeziora. Natomiast uchwała zmieniająca ustalenia planu z 29 sierpnia 2003 r. obejmowała wyłącznie tereny miejscowości L. Nie ulega wątpliwości, że działka [...] znajduje się w strefie ochronnej, bowiem obiekt usytuowany jest 30 m od Jeziora L. Wprawdzie na części graficznej planu nie wskazano, gdzie położona jest działka, jednak bez względu na to bezsporne jest, że leży ona w strefie ochronnej, w której obowiązywał zakaz zabudowy. Skoro usytuowanie obiektu budowlanego narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy obiektu, zachodzi przesłanka wskazana w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Nawet przy spełnieniu warunków technicznych nie jest więc możliwe podjęcie działań zmierzających do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wnieśli E. i J. I., powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu. Skarżący podkreślili, że nakaz rozbiórki w oparciu o przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. można wydać jedynie wtedy, gdy obiekt wybudowano wbrew zapisom planu miejscowego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Tymczasem w dniu wydania zaskarżonej decyzji dla terenu, na którym położona jest działka [...] nie obowiązywał plan miejscowy. Uznanie za trafne stanowiska, że inwestycja jest sprzeczna z planem miejscowym, który nie obowiązuje w dacie wydania decyzji narusza zdaniem skarżących zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Z uwagi zaś na wniesienie skargi z uchybieniem terminu i brak przesłanek do przywrócenia terminu wniósł o odrzucenie skargi. Postanowieniem z dnia 2 listopada 2007 r. Sąd przywrócił skarżącym termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W czasie trwania postępowania administracyjnego skarżący skutecznie zwalczyli stanowisko organów nadzoru budowlanego, prezentowane w początkowej fazie postępowania, jakoby przedmiotowy budynek letniskowy został postawiony w 1999 r. Organy pierwszej i drugiej instancji ostatecznie ustaliły, że przedmiotowy drewniany budynek letniskowy został postawiony na działce już w 1994 r. Wprawdzie działkę nr [...] położoną w miejscowości B. w gminie B. skarżący nabyli skutecznie na własność dopiero umową notarialną z dnia 2 czerwca 1999 r. (akt notarialny nr A [...] - akta administracyjne I instancji), jednakże użytkowali ją nieformalnie już od pierwszej połowy lat dziewięćdziesiątych. W protokole oględzin z dnia 21 kwietnia 2001 r. inwestor J. I. oświadczył, że "roboty przy budowie tego obiektu rozpoczął w lipcu 1994 r. Do częściowego użytkowania tego obiektu przystąpił także jesienią 1994 r. (dokument nr 11 w aktach administracyjnych I instancji). Nie jest kwestionowane przez skarżących, że w dacie budowy obowiązywał dla tego terenu Miejscowy Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego uchwalony przez Radę Gminy uchwałą nr XLI/190/94 z dnia 21 marca 1994 r., ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa nr 9 z dnia 18 kwietnia 1994 r. poz. 70 (dokument nr 15 akt administracyjnych I instancji). Plan ten w przepisie 1.3.5. ustalił "100 m strefę ochronną wokół jeziora, w której nie dopuszcza się do nowych lokalizacji budownictwa letniskowego. W strefie tej mogą znajdować się kąpieliska i pola biwakowe zlokalizowane zgodnie z rysunkiem planu gminy". Skarżący uważają, że tego postanowienia planu nie można stosować przy ocenie możliwości zalegalizowania ich samowoli budowlanej, ponieważ w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przez organ drugiej instancji plan ten już nie obowiązywał. W myśl bowiem art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, nie dłużej, niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Stanowisko to nie jest trafne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym przy ocenie zaistnienia przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) istotne jest to, jaki plan obowiązywał w dacie budowy przedmiotowego obiektu, a nie w dacie orzekania w sprawie przez organ administracji (patrz m.in. wyrok NSA z 14.02.2006 r., sygn. II OSK 522/2005 opubl. Lex nr 194370, wyrok NSA z 9.11.1998 r. sygn. IV SA 2013/1996 - Lex nr 43731, wyrok NSA z 20.05.2004 r. sygn. OSK 281-283/04, wyrok z 19.05.1999 r. sygn. IV SA 196/1996 - Lex nr 47298). Fakt posadowienia przedmiotowego drewnianego domku letniskowego w odległości 30 m od lustra wody jeziora jest bezsporny. Lokalizacja działki skarżących zaznaczona jest na wyrysie z mapy ewidencji z 3 października 1997 r. sporządzonym na zlecenie skarżących przez geodetę Z. N. (k. 6 akt II inst.). Na rozprawie administracyjnej przed organem I instancji w dniu 19 stycznia 2007 r. skarżący J. I. oświadczył, że "jest w trakcie załatwiania formalności związanych z nabyciem terenów przyległych, znajdujących się poza 100-metrową strefą ochronną wokół jeziora L. i w związku z tym zamierza poczynić starania, by legalnie móc wybudować tam obiekt letniskowy lub przestawić dotychczas istniejący" (dokument nr 38 - akt adm. I instancji). Wynik pomiarów odległości, wykonany na zlecenie organu odwoławczego, odnotowano w protokole kontroli z dnia 18 maja 2007 r. (k. 60 i 61 akt adm. I instancji). Przedmiotowy drewniany domek letniskowy - jak wyjaśnił skarżący J. I. w protokole oględzin z dnia 21 kwietnia 2001 r. i we wcześniejszym piśmie z dnia 28 sierpnia 2000 r. jest na stałe związany z gruntem - ustawiony na słupkach betonowych zaprawionych w gruncie na głębokości 70 cm(dokumentu nr 4 i 11 akt I instancji). Tak też ustalono w protokole kontroli obiektu z dnia 18 maja 2007 r. - k. 61 akt I instancji. Zwalczanie przez skarżących, iż nie jest to obiekt budowlany nie jest zatem skuteczne. Skarżący wybudowali sporny obiekt bez uprzedniego pozwolenia na budowę, a zatem z naruszeniem art. 28 i 29 powołanej wcześniej ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Nie ma przy tym znaczenia podnoszona przez skarżących okoliczność, iż obiekt ten jest niewielki i służy też do przechowywania narzędzi oraz że chodzi o obiekt tymczasowy, bowiem i takie obiekty wymagały pod rządem uprzednio obowiązujących przepisów uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 7.12.1998 r. sygn. IV SA 2192/1996 - Lex nr 43713). Także w obecnym stanie prawnym tego rodzaju obiektu wymagają dla ich budowy uzyskania pozwolenia na budowę. Przedmiotowy obiekt został zrealizowany na terenie, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie był przeznaczony pod zabudowę, wręcz przeciwnie postawiono go w strefie ochronnej jeziora. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy w zw. z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. (tj. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118). Natomiast przepisów powołanego w skardze planu miejscowego uchwalonego przez Radę Gminy z 22 sierpnia 2003 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 163, poz. 3052) organy słusznie nie zastosowały, Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. /-/ W.Batorowicz /-/ B.Kamieńska /-/ B.Drzazga MK