II SA/Po 485/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] 9 kwietnia 2018 r. nr [...], znak [...] JJ w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do Informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję nr [...] Dyrektora Zakładu Karnego w K. z dnia [...] lutego 2018 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wyjaśniono, że pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. D. C. wniósł o udostępnienie informacji publicznej w zakresie funkcjonowania prali w Zakładzie Karnym w K. w zakresie podania: jaki proszek jest używany przez Zakład Karny w K. do prania; kiedy proszek do prania została zakupiony, w jakiej ilości, gdzie jest lub był przechowywany; kto jest producentem tego proszku ze wskazaniem danych adresowych producenta; jakie urządzenia piorące posiada i używa Zakład Karny w K., ze wskazaniem daty zakupu każdego urządzenia, daty produkcji, danych producenta oraz faktur lub innych dowodów zakupu tych urządzeń. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. Dyrektor Zakładu Karnego w K. udzielił wnioskowanej informacji natomiast w zakresie wskazania daty zakupu każdego urządzenia, daty produkcji, danych producenta oraz faktur lub innych dowodów zakupu tych urządzeń, z uwagi na uznanie informacji za przetworzoną, wezwał wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie organ wskazał powody, dla których żądaną informację uznał za informację przetworzoną i pouczył o konsekwencjach nie wykazania istnienia szczególnej istotności dla interesu publicznego dla uzyskania informacji publicznej. Następnie w dniu [...] lutego 2018 r. Dyrektor Zakładu Karnego w K. wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazania dat zakupu sprzętu używanego w pralni, dat ich produkcji, danych producenta, przedłożenia kopii faktur zakupu lub innych dowodów zakupu tych urządzeń. W ocenie Dyrektora Zakładu Karnego udzielenie informacji we wnioskowanej formie wymaga wytworzenia jakościowo nowej informacji tj. przetworzenie pewnej sumy informacji prostych, które znajdują się w posiadaniu Zakładu Karnego w K., dokonania analizy posiadanych informacji, sporządzenia zestawień, statystyk itp. Ponieważ wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji pomimo wezwania, nie było podstaw do jej udostępnienia. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D. C.. Rozpoznając wniesione odwołanie Dyrektor Służby Więziennej uznał, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w K. z dnia [...] lutego 2018 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Organ II instancji podzielił stanowisko Dyrektora, że zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem sądów administracyjnych, suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona, jeżeli powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zorganizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w taki sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Z taką sytuacją zaś mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Oznacza to, że ocena charakteru żądanej informacji dokonana przez organ I instancji jest zatem prawidłowa i zgodna z prawem. Wobec ustalenia, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, organ I instancji słusznie wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego do jej uzyskania, a ten nie wykazał istnienia szczególnego interesu publicznego dla uzyskania informacji publicznej. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. C.. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Służby Więziennej podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem oceny Sądu w tak określonym zakresie jest decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej, którą organ utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w K. z dnia [...] listopada 2017 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wymienione decyzje wydane zostały po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia skierowanego do Dyrektora Zakładu Karnego w K., o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania dat zakupu sprzętu używanego w pralni, dat ich produkcji, danych producenta, przedłożenia kopii faktur zakupu lub innych dowodów zakupu tych urządzeń. Podstawę materialnoprawną kwestionowanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powołanym w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną (jak przyjął organ), czy też jest informacją prostą (jak uważa strona skarżąca). W razie przyjęcia, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, konieczne staje się rozstrzygnięcie drugiej kwestii, a mianowicie, czy jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W pierwszej kolejności zauważyć jednakże należy, że organ odmawiając udostępnienia wnioskowanych informacji w formie decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawidłowo uznał, że jest podmiotem obowiązanym do realizacji wniosku w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Dyrektor Zakładu Karnego, do którego wpłynął wniosek skarżącego, jest podmiotem, na którym ciąży obowiązek udzielenia informacji publicznej, zgodnie bowiem z odrębnymi przepisami, w ramach powierzonych mu zadań reprezentuje Skarb Państwa (art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Spełniony został zatem w niniejszej sprawie zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei przedmiot wniosku w analizowanej sprawie obejmował informacje mające walor informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ dotyczy dokumentów bezpośrednio związanych z wydatkowaniem środków publicznych oraz związanych z realizacją zadań o charakterze publicznym danego podmiotu. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych - niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów. Wskazać nadto należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Dodać również należy, że stosownie do treści art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zatem wobec treści wniosku skarżącego uznać należy, że zawierał on wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który skierowany został do podmiotu zobowiązanego do jego załatwienia. Przechodząc do merytorycznej oceny wniesionej skargi wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast "informacją przetworzoną" jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13). Wielokrotnie wyjaśniano w wyrokach sądów, że przetworzenie informacji to zebranie lub zsumowanie pojedynczych informacji powstałych na podstawie różnych kryteriów, które wymagają odpowiedniego zestawienia, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia stosownych czynności analitycznych, a także zgromadzenia informacji prostych poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ich ilość konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne do jego prawidłowego funkcjonowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przy tym podkreśla się, że wadliwe jest bardzo wąskie rozumienie pojęcia informacji przetworzonej wprowadzające przesłankę koniecznego wytworzenia jakościowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności czy liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1513/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015r., I OSK 863/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11). Podkreśla się też, że jeżeli do utworzenia zbioru informacji prostych jest wymagany znaczny nakład środków i zaangażowania pracowników, a w szczególności, gdy w celu wybrania dokumentów, o które wnioskuje osoba zainteresowana, jest wymagane dokonanie analizy całego zasobu posiadanych dokumentów, to informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1612/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 202/12). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w ocenie Sądu wnioskowane informacje w zakresie wskazania dat zakupu sprzętu używanego w pralni, dat ich produkcji, danych producenta, przedłożenia kopii faktur zakupu lub innych dowodów zakupu tych urządzeń, stanowią niewątpliwie informację przetworzoną. Są to bowiem informacje publiczna opracowane przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, a więc jest to informacja, która musiałaby zostać przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. W tym zakresie, wobec nie sprecyzowania przez skarżącego interesu publicznego zasadnie organy odmówiły udostępnienia wnioskowanej informacji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.