II SA/Po 486/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 05 lutego 2008r. przy udziale sprawy ze skargi A. i P. L. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżących kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ W.Batorowicz /-/ B.Drzazga /-/ A.Łaskarzewska Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nakazał A. i P. L. rozbiórkę wiaty znajdującej się w B. (obręb W.) na działce nr [...], przy ul. [...]. Jako postawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071) oraz art 48 Prawa budowlanego (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w toku postępowania administracyjnego w dniu [...] r. dokonano oględzin działki nr [...], przy ul. [...] w B. Na podstawie przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że na działce znajduje się wiata na słupkach drewnianych z dachem dwuspadowym, krytym dachówką blachówkową o wymiarach [...] m x [..] m i wysokości [...] m (o powierzchni [...] m2). Powierzchnia działki wynosi [...] m2. Organ wskazał, że właściciele działki oświadczyli, że wiatę pobudowali w [...] r. i nie posiadają pozwolenia na budowę ani nie dokonali zgłoszenia budowy w organach administracji budowlanej. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2006, Nr 156. poz .1118) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa min. wiat wolnostojących o powierzchni do [...] m2, przy czym łączna liczba obiektów nie może przekraczać dwóch na każde [...] m2 działki. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji przedmiotowa wiata jest większa niż [...] m2,a zatem jej budowa wymagała pozwolenia na budowę. Organ zaznaczył, że celem ustalenia, czy budowa obiektu jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wystosował pismo do Wójta Gminy W. i organ ten pismem z dnia [...] r. poinformował, że działka, na której zlokalizowana jest wiata nie jest objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego nie była w tym zakresie wydana żadna decyzja o warunkach zabudowy. W konkluzji organ stwierdził, że na podstawie powyższych okoliczności orzeczono o nakazie rozbiórki. Od wskazanej decyzji odwołanie wnieśli A. i P. L. zarzucając, iż zaskarżana decyzja oparta jest na niewłaściwej podstawie prawnej. Odwołujący wskazali, że decyzja oparta została na art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym budowa wiat wolnostojących o powierzchni di 25 m2 wymaga dokonania zgłoszenia. Odwołujący podnieśli, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przewidujący obowiązek dokonywania zgłoszenia budowy wiat został wprowadzony do ustawy w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie niektórych ustaw i obowiązuje od dnia 11 lipca 2003 r. Przed tym dniem, a zatem w roku [...], gdy wiata została pobudowana, przepisy ustawy nie nakładały obowiązku dokonywania zgłoszenia budowy wiat. W konkluzji odwołujący podkreślili, że organ I instancji nie zbadał stanu prawnego obowiązującego w dniu pobudowania wiaty i oparł się na sanie prawnym, który do niniejszego stanu faktycznego nie ma zastosowania, a zatem decyzja winna zastać uchylona. Po rozpoznaniu sprawy przez organ II instancji W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w części, w jakiej przytoczono podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia tj. "Na podstawie art. 104 K.p.a. i art. 48 Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 156 z 2006 r. poz. 1118" i w tym miejscu przywołał "Na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.; dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 K.p.a." w pozostałym zakresie decyzję zaś utrzymał w mocy. Uzasadniając wydaną decyzję organ II instancji podtrzymał ustalenia faktyczne organu I instancji oraz wskazał, że podstawową zasadą procesu budowlanego jest obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonywanie jakichkolwiek robót budowlanych, a zasada ta wynika z art. 28 Prawa budowlanego stanowiącego, że "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31". Natomiast wskazane przepisy art. 29 i 30 Prawa budowlanego zawierają wyłączenia od powyższej zasady, a wyliczenie w nich obiektów i robót budowlanych ma charakter enumeratywny, co oznacza, że tylko wymienione w tych przepisach obiekty i roboty budowlane mogą być prowadzone bez uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie na podstawie zgłoszenia lub bez żadnego zgłaszania czy uzyskiwania pozwolenia na budowę. Zgodnie z brzmieniem art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga, a wymaga jedynie zgłoszenia, budowa wiat o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna ilość obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 działki, natomiast wiata odwołującego ma [...] m2. Organ podkreślił, że powołany przepis wprowadzony został nowelą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) i następnie zmieniony do obecnego brzmienia nowelą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 163, poz. 1363), a tym samym przed dniem 11 lipca 2003 r., kiedy to weszły w życie przepisy pierwszej wskazanej nowelizacji, budowa wiaty, bez względu na swe wymiary, wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie było możliwym przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, ponieważ dla terenu, na którym położona jest działka [...] nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania terenu, a nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, tym samym organ I instancji obowiązany był nakazać rozbiórkę przedmiotowej wiaty. Od powyższej decyzji pismem z dnia [...] r. skargę do sądu administracyjnego wnieśli A. i P. L. Zaskarżanej decyzji skarżący zarzucili naruszenie prawa i interesu prawnego polegające na oparciu jej na przepisach, które weszły w życie w terminie późniejszym niż miała budowa wiaty, a które to przepisy nie powinny mieć zastosowania do niniejszego postępowania. Skarżący podnieśli, że organ nie wskazał przepisu, z którego wynikałoby, iż budowa wiaty w [...] r. wymagałaby uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast przepis przewidujący obowiązek zgłoszenia zamiaru jej wybudowania wszedł w życie 11 lipca 2003 r. Tym samym, zdaniem skarżących, organ nieprawidłowo sporządził uzasadnienie decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał wnioski i twierdzenia zawarte w zaskarżanym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazali skarżący. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zadaniem sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrola zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.. Zgodnie z zasadą oficjalności, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a także zawartą w skardze argumentacją – zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej Prawo budowlane, regulujący tryb postępowania organu nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, iż obiekt budowlany lub jego część został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ustalając materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia wskazać należy, iż wiata będąca przedmiotem postępowania, jak ustalił organ administracyjny pobudowana została w [...] r. Zatem zasadniczym zagadnieniem w niniejszej sprawie było w pierwszej kolejności ustalenie, czy budowa wiaty w [...] r. wymagała pozwolenia na budowę. Od ustalenia bowiem, iż wybudowanie wiaty o powierzchni [...] m2 wymagało w [...] r. pozwolenia na budowę zależy bowiem prawidłowość zastosowania przez organy administracyjne art. 48 Prawa budowlanego. Stosownie do przepisu art. 28 Prawa budowlanego (w jego brzmieniu z [...] r.) Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Przepis art. 29 Prawa budowlanego w sposób enumeratywny wymienia roboty budowlane, co do których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, natomiast art. 30 Prawa budowlanego wymienia w sposób enumeratywny roboty budowlane, które wymagają jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że na budowę wiaty o powierzchni [...] m2 wymagane było w [...] r. pozwolenie na budowę, albowiem żaden przepis prawa nie wyłączał konieczności uzyskania takiego pozwolenia. Dopiero nowelizacją art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dokonaną na mocy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U., Nr 80. poz. 718) zwolniono z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę budowy budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 10 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów nie mogła ma mocy tej nowelizacji przekraczać dwóch na każde 1.000 m2 powierzchni działki. Następnie nowelizacją Prawa budowlanego dokonaną na mocy ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U., Nr 163, poz. 1364) dopuszczalną powierzchnię zabudowy wskazanych obiektów podwyższono do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Z uwagi na fakt, że wiata będąca przedmiotem postępowania ma powierzchnię [...] m2 stwierdzić należy, że zarówno w chwili jej budowy, jak i w dacie wydania decyzji przez organ II instancji przed budową tego obiektu należało uprzednio uzyskać pozwolenie na budowę. Zasadnym zatem było przyjęcie, że wzniesiona została w warunkach samowoli budowlanej. Oznaczało to w istocie jak słusznie wywiodły organy konieczność rozważenia w niniejszej sprawie zastosowania postanowień art.48 prawa budowlanego. Na podkreślenie zasługuje, iż wyrokując dnia 5 lutego 2008r. tut. Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r.(sygn.akt37/06), jaki został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z 2007r. Nr 247,poz 1844. W wyroku tym Trybunał uznał , że art. 48 ust.2 pkt.1lit.b i art. 48ust.3pkt.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.prawo budowlane ( Dz.U. z 2006r.Nr.156, poz.1118 i Nr.170, poz.1217oraz z 2007r. nr 88, poz.587, Nr99, poz.665i Nr127, poz 880)w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z wynikającą z art.2Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art.32 ust.1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wskazał w orzeczeniu, że z art. 48 ust. 2 prawa budowlanego wynika, że warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Chodzi więc o zgodność albo z planem miejscowym, albo z "generalnym" porządkiem planistycznym, ukształtowanym wieloma ustawami szczególnymi. Zdaniem Trybunału nie może mieć tu znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bo ma ona charakter wyłącznie informacyjny i – sama przez się – nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw (co oczywiście nie przeczy obowiązkowi jej uzyskania). Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli (również legalizacji prowadzonej w związku z wszczęciem postępowania rozbiórkowego) winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa – w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Powinna zatem istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, bo nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi jest orzekanie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo że inwestorzy wykazali jego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując ostateczną decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o uznaniu za niezgodny z Konstytucją aktu normatywnego wywołuje skutek w postaci usunięcia tego aktu z porządku prawnego. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego obowiązują ex tunc, co oznacza , iż w wypadku stwierdzenia , iż dany przepis prawa nie jest zgodny z Konstytucją orzeczenie to może znaleźć zastosowanie do stanów prawnych powstałych przed ogłoszeniem orzeczenia Trybunału. Zgodnie bowiem z art.190§4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego na podstawie którego wydana została ostateczna decyzja administracyjna stanowi podstawę do wznowienia postępowania , uchylenia decyzji na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania . Powyższe instytucje opierają się bowiem na uznaniu, że do wydania decyzji ostatecznej doszło w wyniku określonych uchybień, które istniały w chwili wydania decyzji. Niezgodność określonej regulacji z Konstytucją jest stanem niezależnym od orzekania w tym przedmiocie przez Trybunał. Tylko ze względu na pewność i porządek obrotu prawnego wzruszenie decyzji z powodu wydania na podstawie przepisu pozbawionego mocy orzeczeniem Trybunału może nastąpić w trybie wznowienia, stwierdzenia nieważności. Na gruncie procedury administracyjnej orzeczenie Trybunału w powyżej opisanym przedmiocie jest podstawą wznowienia zgodnie z uregulowaniami zawartymi w art145a§1 kpa. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż skoro Trybunał stwierdził niezgodność z Konstytucją przepisu, który miał zastosowanie w niniejszej sprawie stanowi to podstawę do wznowienia postępowania w rozumieniu wspomnianego art.145a§1kpa. Powyższe wyczerpuje zaś znamiona art.145§1pkt,1lit.b prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czyniąc koniecznym uchylenie zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie nakazano inwestorom rozbiórkę wiaty w trybie art.48 ust.1 prawa budowlanego nie wzywając uprzednio do przedłożenia w wyznaczonym terminie m.in. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu . Decyzje organów obu instancji zapadły przed ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r. W świetle orzeczenia Trybunału zgodne z Konstytucją odczytanie normy prawa art. 48 Prawa budowlanego oznacza, że przed rozstrzygnięciem w przedmiocie nakazu rozbiórki, organ winien w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wezwać stronę do przedłożenia w wyznaczonym terminie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym strona decyzję taką uzyskać może już po wszczęciu postępowania w przedmiocie legalności zabudowy. Zaniechanie wezwania decyzji o warunkach zabudowy jedynie z tego względu , iż inwestor nie dysponuje decyzją ostateczną w chwili wszczęcia postępowania rozbiórkowego pozostaje w sprzeczności z przepisem art.48ust.3pkt.1 prawa budowlanego. Z tego tez względu decyzję o rozbiórce wiaty uznać należało za co najmniej przedwczesną. Każdorazowo bowiem decyzję w tym przedmiocie winno poprzedzać postępowanie uregulowane w art.48ust.3pkt.1i2 ustawy prawo budowlane. W tym stanie rzeczy mając na względzie powyższe wywody zaskarżoną decyzję organu II instancji należało uchylić. Na zasadzie art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchyleniu ulec musiała także decyzja organu I instancji. Stąd orzeczono jak w pkt. I sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien uwzględnić poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, w tym co do konieczności wezwania inwestora do przedłożenia w wyznaczonym terminie m.in. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z postanowieniami art.48ust.3pkt.1 prawa budowlanego . Przy czym organ winien mieć na względzie, że uzyskanie decyzji ostatecznej możliwe jest także w trakcie postępowania rozbiórkowego. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska /-/ W. Batorowicz