II SA/Po 486/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2011 r. sprawy ze skarg E. K. i "A" Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej rozpoznania odwołania "A" Sp. z o.o. z siedzibą w P. II. w pozostałym zakresie obie skargi oddala III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej E. K. kwotę 200zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz na rzecz skarżącej Spółki kwotę 200zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2010r. Prezydenta Miasta P., na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003r., nr 80, poz. 717 ze zm. zwana dalej u.p.z.p.) stwierdził wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2008r. znak [...]) o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej z lokalami usługowymi w parterze i podziemną halą garażową, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...],[...],[...],[...], ark. [...], obręb N., położonej w P. przy ul K. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż uchwałą nr [...] z dnia [...] 2009r. Rada Miasta P. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "N. – ul K." w P., obejmujący między innymi teren planowanej inwestycji. Plan wszedł w życie 12 lipca 2009r. Zgodnie z ustaleniami planu teren inwestycji leży w obszarze oznaczonym symbolem 1MW, to jest teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zdaniem organu I instancji ustalenia zawarte w planie miejscowym są odmienne od ustaleń wydanej i wyżej opisanej decyzji o warunkach zabudowy z 17 września 2008r. w zakresie funkcji zabudowy i wysokości górnej krawędzi elE.cji frontowej oraz ilości miejsc parkingowych. W dniu wejścia w życie planu miejscowego, inwestor nie legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka z o.o. "A" oraz E. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniach odwołań podniesiono, iż w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ naruszył przepis art. 9 k.p.a. to jest zasadę udzielania informacji, albowiem równolegle z postępowaniem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, organ prowadził prace zmierzające do uchwalenia planu miejscowego dla terenu obejmującego planowaną inwestycję. Odwołujący się nie zostali powiadomieni w żaden sposób o przygotowaniach do uchwalenia planu i pouczeni o jego skutkach. Spowodowało to brak aktywności odwołujących przy pracach nad planem. W efekcie uchwalony plan przewiduje inne przeznaczenie terenu inwestycji co powoduje obniżenie jego wartości. Decyzją z dnia [...] 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono, iż przesłanką wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy jest inność ustaleń w niej zawartych, określających warunki zabudowy danego terenu, w stosunku do ustaleń uchwalonego dla tego terenu planu miejscowego. Bez znaczenia jest rozmiar tej niezgodności, jak i okoliczność czy strona wiedziała, bądź też była poinformowana o opracowywaniu planu. Organ odwoławczy stwierdził, iż w zaskarżonej decyzji prawidłowo i precyzyjnie wykazano różnice pomiędzy decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia 17 września 2008r. o ustaleniu warunków zabudowy, a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "N. – ul K." w P., poprzez porównanie szczegółowych ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i określonych zapisów planu miejscowego. W konsekwencji organ I instancji trafnie zastosował art. 65 ust 1 pkt 2 u.p.z.p. Decyzje wydawane na podstawie art. 65 u.p.z.p. nie są decyzjami uznaniowymi, co oznacza, iż o ile spełnione są przesłanki wskazane w tym przepisie, to organ musi podjąć rozstrzygnięcie przewidziane w tej normie. Bez znaczenia dla normy z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.jest okoliczność czy strona wiedziała bądź też była poinformowana o opracowywaniu planu. Brak wiedzy odwołujących się o treści prawa miejscowego, jak też brak ich udziału w procedurze jego uchwalania nie mogą podważać prawidłowości postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi przeszkody do opracowania planu miejscowego. Art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p,. daje Radzie Miasta wolną rękę, przewidując wygaśnięcie takich decyzji o warunkach zabudowy, które zawierają ustalenia sprzeczne z nowym planem. Decyzja wygasa z mocy prawa, organ jedynie deklaratoryjnie to stwierdza. Naruszenie przez plan miejscowy interesu prawnego adresata decyzji o warunkach zabudowy jest prawnie dopuszczalne i nie może skutkować uwzględnieniem odwołania od decyzji stwierdzającej wygaśnięcie. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli: E. K. i spółka z o.o. "A". E. K. zarzuciła: - naruszenie art. 8 i art. 9 k.p.a. a także art. 2 Konstytucji RP na skutek wydania decyzji, której skutki są nie do pogodzenia z zasadą informowania obywatela oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów publicznych, a w efekcie także zasadą demokratycznego państwa prawa. - naruszenie zasad postępowania administracyjnego, na skutek pominięcia zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 9 k.p.a. Identycznej treści zarzuty podniosła spółka z o.o. "A". W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, odwołując się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargi okazały się niezasadne, choć ich wniesienie umożliwiło Sądowi stwierdzenie nieważności części zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Analiza akt wskazuje jednoznacznie, iż decyzja organu I instancji została doręczona Spółce "A" w dniu 14 września 2010r. (k.160 i 163 akt administracyjnych). Odwołanie od ww. decyzji Spółka "A" wniosła w dniu 4 października 2010r. (data stempla pocztowego, k. 170 akt administracyjnych). Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Tak więc termin do wniesienia odwołania upłynął w stosunku do ww. Spółki w dniu 28 września 2010r. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy rozpoznając odwołanie ww. Spółki, wniesione z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, rażąco naruszył przepis art. 129 § 2 k.p.a. co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji, w tej części, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2, który wskazuje, iż sąd stwierdza nieważności decyzji w całości lub w części, między innymi wtedy gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, (pkt 1 wyroku). Stwierdzając powyższe Sąd podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrażone w wyroku z dnia 22 stycznia 2010r., (sygn. akt II SA/Po 374/09 publ. w Internecie: www.nsa.gov.pl). Odnosząc się do zarzutów zawartych w skargach Sąd zważył co następuje: Zgodnie z art. 65 ust. 1 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: 1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę; 2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Zgodnie z art. 65 ust. 2 u.p.z.p ww. ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. 1 art. 65, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Regulacja zawarta w przepisie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wynika ze szczególnej relacji jaka zachodzi pomiędzy decyzjami o warunkach zabudowy a planem miejscowym. Decyzje te są bowiem wydawane w sytuacji braku tego planu. Stąd też ustalenia planu mają pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji. Plan zagospodarowania przestrzennego ma rangę konstytucyjnego źródła prawa. Sąd podzielił również stanowisko organu odwoławczego, iż jeżeli w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości bądź z jej części stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo domagać się wykupienia nieruchomości lub jej części (art. 36 ust. 1 u.p.z.p). Należy zauważyć, iż skarżący nie tyle wykazywali, iżby do naruszenia przepisów wskazanych w skargach, doszło na etapie postępowania administracyjnego będącego przedmiotem niniejszego postępowania, lecz że ich zdaniem do naruszeń tych doszło na etapie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a w związku z tym organ rozstrzygający w przedmiocie wygaszenia ww. decyzji winien je uwzględnić. Zdaniem Sądu niezasadny jest w szczególności podnoszony przez skarżących zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ zobowiązany jest do udzielenia informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej, a zatem o stanie faktycznym, założonym w normie prawa materialnego, z którego ustaleniem wiążą się określone następstwa prawne, korzystne lub niekorzystne dla pozytywnego załatwienia sprawy. Organ zobowiązany jest również informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. Wynikający z ww. przepisu obowiązek informowania stron dotyczy okoliczności, mogących mieć wpływ na ustalenie praw lub obowiązków w tym konkretnym postępowaniu. W przedmiotowej sprawie fakt prowadzenia przez Radę Miasta P. prac na planem miejscowym (do momentu wejścia planu w życie) w żaden sposób nie rzutował na uprawnienia stron w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Prace nad planem – do momentu jego wejścia w życie nie miały jakiegokolwiek wpływu na sposób załatwienia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ nie mógł w szczególności odmówić wydania przedmiotowej decyzji w oparciu o okoliczność prowadzonych czynności zmierzających do uchwalenia planu miejscowego. Jest przy tym istotne, że procedura uchwalania planów miejscowych jest skomplikowana, nadto nie można precyzyjnie przewidzieć terminu jej zakończenia. Oczywistym było, iż inwestor uzyskawszy decyzję o warunkach zabudowy, może przed wejściem w życie planu miejscowego wystąpić o udzielenie pozwolenia na budowę, a uzyskanie w tym zakresie ostatecznej decyzji, wykluczyłoby możliwość wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy. W przedmiotowej sprawie inwestor miał na to ok. pół roku. Intencją ustawodawcy w zakresie art. 9 k.p.a. nie było to, aby organy administracji publicznej udzielały obywatelom (w tym przedsiębiorcom), informacji, jakie w przyszłości mogą być podjęte decyzje, które mogą rzutować na ich szeroko rozumiane prawa i obowiązki. Intencją ustawodawcy była ochrona stron w danym konkretnym postępowaniu, poprzez udzielanie rzetelnej informacji. Na marginesie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 9 i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy zobowiązana jest do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który winien pozostawać w zgodności z polityką przestrzenną Skoro obowiązkiem gminy jest uchwalanie planów miejscowych, to każdy inwestor winien taką okoliczność brać pod uwagę składając wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Uwaga ta dotyczy tym bardziej profesjonalnych uczestników procesów inwestycyjnych, jakimi są – tak, jak w przedmiotowej sprawie spółka "A" - deweloperzy. Obowiązku wynikającego z treści art. 9 k.p.a. nie można odczytywać aż tak szeroko, jak życzą sobie tego skarżący. Przepis art. 9 k.p.a. nie przewiduje obowiązku organów informowania stron postępowania administracyjnego, o czynnościach podjętych w innych sprawach nie wpływających na wynik tego postępowania, choć mogących hipotetycznie wpływać na sytuację faktyczną i prawną danej strony w przyszłości. Oczywistym przy tym jest, iż uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może mieć wpływ na prawa i obowiązki znacznej części społeczności lokalnej, mimo to żaden przepis nie nakazuje informowania o przystąpieniu do procedury uchwalania planu miejscowego, każdego z mieszkańców z osobna. Należy zauważyć, iż społeczność lokalna zgodnie z obowiązującymi przepisami jest informowana o rozpoczęciu prac nad uchwaleniem planu miejscowego. Z okoliczności tej niewątpliwie zdawali sobie sprawę skarżący. Uzyskanie informacji o przystąpieniu do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ogłaszanej w obwieszczeniach i w prasie wymaga aktywności potencjalnych adresatów tej informacji, w celu jej uzyskania. Ustawodawca nie przewidział konieczności by informacja ta dotarła do każdego potencjalnego zainteresowanego, lecz aby mógł ją uzyskać. Nadto wskazać należy, że informacja ta jest dostępna również na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Niezasadny jest zarzut skarżących jakoby Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się do zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie temu przeczy, a na str. 3 decyzji znajdują się rozważania w tym właśnie zakresie. Stwierdzając powyższe nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Skarżący wywodzą zarzut naruszenia przedmiotowego przepisu jako konsekwencję podnoszonego w skargach naruszenia przepisu art. 9 k.p.a. Skoro – jak wykazano powyżej – organy nie naruszyły art. 9 k.p.a., to tym bardziej nie można im zarzucić naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. Nie można zgodzić się również z zarzutem naruszenia art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Skoro w przedmiotowej sprawie, organy orzekające w sprawie wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy nie naruszyły obowiązujących przepisów, to tym bardziej nie można doszukiwać się w ich działaniach naruszenia ww. przepisu Konstytucji RP. Wręcz przeciwnie, stwierdzić można, że zbyt szeroka interpretacja art. 9 k.p.a. doprowadziłaby w przedmiotowej sprawie do nierównego traktowania obywateli. Tylko z uwagi na inne toczące się postępowanie (o wydanie decyzji o warunkach zabudowy) organy miałyby traktować wyjątkowo daną stronę, w stosunku do pozostałych członków społeczności lokalnej, (na których prawa i obowiązki plan miejscowy również miałby wpływ) i z urzędu, bezpośrednio udzielać dodatkowych informacji, o dokonywanych czynnościach zmierzających do uchwalenia planu miejscowego. W tym stanie rzeczy Sąd uznał zarzuty podnoszone w obu skargach jako bezzasadne. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pkt II wyroku oddalił obie skargi. Zważywszy, iż wniesienie skarg spowodowało stwierdzenie nieważności w części zaskarżonej decyzji, o kosztach postępowania, Sąd orzekł w pkt III wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 przywołanej ustawy p.p.s.a.