II SA/Po 486/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2015r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], Dyrektor Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta C. w rejonie ul. R. ze względu na (1) brak zgody na wprowadzenie: ustaleń dotyczących drogi publicznej klasy głównej w części tekstowej (symbol 2KDG) oraz rezerwacji terenu dla przebiegu tej drogi na rysunku planu (oznaczonej opisem w legendzie "2KDG – teren rezerwowany na drogę klasy drogi głównej – projektowaną drogę wojewódzką B.-L. i skrzyżowanie z drogą 1 KDG"), (2) konieczność wprowadzenia w § 8 pkt 1 wymienionego planu miejscowego zakazu lokalizacji miejsc postojowych ogólnodostępnych w liniach rozgraniczających drogę wojewódzką nr [...] oznaczaną na rynku planu symbolem 1 KDG; (3) konieczność wprowadzenia w § 8 wskazanego planu miejscowego zakazu lokalizacji skrzynek rozdzielczych w trójkątach widoczności na włączeniach dróg niższych klas technicznych oraz dróg wewnętrznych do drogi wojewódzkiej; (4) konieczność wprowadzenia w § 8 i § 10 poruszanego planu miejscowego dodatkowych warunków lokalizacji reklam wolnostojących oraz szyldów na terenach przylegających do terenu 1KDG, zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 230 z późn. zm.), (5) konieczność wprowadzenia w § 33 ust. 1 pkt 2 lit. a tego planu miejscowego zmiany brzmienia ustaleń i nadania im następującej treści: "szerokość w istniejących liniach rozgraniczających", (6) konieczność wprowadzenia zmian na rysunku planu, z uwzględnieniem zachowania normatywnych odległości między skrzyżowaniami, zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43 poz. 430 z późn. zm.). W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w 2015 r. planowane jest zakończenie inwestycji polegającej na budowie obwodnicy Miasta C. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]. Po udostępnieniu do użytkowania tej obwodnicy istniejący odcinek drogi nr [...], do którego przylega przedmiotowy plan miejscowy, stanie się z mocy prawa drogą gminną. Dyrektor Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich wskazał zarazem, że nie zgadza się na wprowadzenie ustaleń dla drogi publicznej klasy głównej w części tekstowej planu oraz rezerwacji terenowej dla przebiegu tej drogi na rysunku planu. Ponadto wprowadzony w planie miejscowym układ dróg publicznych, oznaczony symbolami 2KDG i 1KDZ nie spełnia norm odległości pomiędzy sąsiednimi skrzyżowaniami dróg w ciągu drogi wojewódzkiej klasy technicznej głównej ruchu przyspieszonego (GP), określonych w § 9 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. W przypadku dróg publicznych klasy GP odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 1.000 m. Jak wynika natomiast z analizy rysunku planu, odległość pomiędzy skrzyżowaniami dróg 1KDZ i 2KDG wynosi ok. 250 m. Organ wskazał również, iż Wieloletnia Prognoza Finansowa Województwa Wielkopolskiego nie przewiduje budowy nowej drogi wojewódzkiej B.-L. o parametrach technicznych drogi klasy głównej. Niezbędne jest zatem wykreślenie tego postanowienia z planu miejscowego. Dyrektor Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich nie zgodził się także na wprowadzenie w § 8 ust. 1 planu miejscowego ustaleń dotyczących lokalizacji ogólnodostępnych miejsc postojowych w liniach rozgraniczających drogi wojewódzkiej nr [...]. Zgodnie bowiem z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 z późn. zm.), zagospodarowując działkę budowlana należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających czasowo na terenie działki, w jej granicach. Organ I instancji nie zezwolił więc na lokalizację parkingów w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] . Dyrektor Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich wniósł także o doprecyzowanie § 8 i § 10 omawianego planu miejscowego, dotyczących lokalizacji urządzeń reklamowych i infrastruktury technicznej. Niezbędne jest bowiem zachowanie wymogów z art. 43 powołanej ustawy o drogach publicznych oraz zapewnienie bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego. Jak wynika z wymienionego przepisu, obiekty budowlane (w tym także urządzenia reklamowe) należy umieszczać przy zachowaniu odpowiedniej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi publicznej, określoną dla danej kategorii drogi. Opisane wcześniej urządzenia trzeba więc lokalizować zgodnie z normami określonymi w cytowanej ustawie, co pozwoli na zapewnienie odpowiednich warunków widoczności. Dlatego też organ I instancji zakazał lokalizacji skrzynek rozdzielczych w trójkątach widoczności na skrzyżowaniach dróg niższych klas technicznych oraz dróg wewnętrznych z drogą wojewódzką nr [...]. Niezbędne jest poza tym wprowadzenie zmian w § 33 ust. 1 pkt 2 lit. a rozważanego planu miejscowego poprzez zastąpienie dotychczasowego zapisu treścią wskazaną w pkt 6 sentencji postanowienia. Organ I instancji wskazał również, że regulacja granic pasa drogowego drogi wojewódzkiej będzie następować zgodnie z potrzebami rozbudowy drogi, na mocy przepisów odrębnych. Poza tym korekty wymaga także rysunek planu w zakresie normatywnych odległości między skrzyżowaniami. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. Burmistrz Miasta C. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...] grudnia 2015 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że projektowany przebieg drogi 2KDG tylko na odcinku 80 m położony jest na obszarze administracyjnym miasta C. Uzupełnia on w ten sposób wyznaczony już wcześniej w planie miejscowym z 2005 r. przebieg planowanej drogi B.-L. W toku uchwalania tego ostatniego aktu prawa miejscowego Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzki pozytywnie uzgodnił projekt planu miejscowego. Obecnie doszło zatem do logicznej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciami organu uzgadniającego. Co więcej, przebieg wspomnianej drogi Brzeźno-Lubasz został również oznaczony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta C. z 2009 r. Jednocześnie skarżący zakwestionował też zarzuty dotyczące niezachowania normatywnej odległości pomiędzy skrzyżowaniami. Zaznaczył, że wyznaczone geodezyjnie skrzyżowanie zapewnia poszerzenie północnej strony pasa drogowego obecnej drogi wojewódzkiej nr [...] w celu wykonania robót ziemnych i budowy prawoskrętów. Projekt planu miejscowego analogicznie określa geometrię pasów w rejonie skrzyżowania po jego stronie południowej. Tym bardziej, że po południowej stronie tej drogi jest już zaprojektowana i przygotowana do realizacji ścieżka rowerowa. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 126, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] grudnia 2014 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uznało, że postanowienie z dnia [...] grudnia 2014 r. jest trafne. Przewidziany w planie miejscowym układ dróg publicznych, oznaczonych symbolami 2KDG i 1KDG, nie spełnia bowiem norm odległości wynikających z § 9 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. W przypadku dróg publicznych parametr ten powinien wynosić poza terenem zabudowy co najmniej 2.000 m, wyjątkowo dopuszcza się pojedyńcze odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 1.000 m. Z rysunku planu wynika natomiast, że odległość między skrzyżowaniami dróg 2KDG i 1 KDG wynosi ok. 250 m. Słusznie ponadto organ I instancji nie wyraził zgody na proponowane brzmienie § 8 i § 10 rozważanego planu miejscowego, zasadnie zwracając uwagę na potrzebę modyfikacji § 33 ust. 1 pkt 2 lit. a planu miejscowego. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. Gmina Miasta C. zaskarżyła powyższe postanowienie z dnia [...] marca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie: (1) art. 14 u.p.z.p., (2) art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie u.p.z.p. w zw. z art. 24 u.p.z.p., (3) art. 106 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący powtórzył swoją wcześniejszą argumentację zawartą w zażaleniu z dnia [...] stycznia 2015 r. Ponadto Gmina Miasta C. wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem organ I i II instancji, choć rzeczywiście odległość pomiędzy skrzyżowaniami wynosi ok. 250 m. Jednak rozważane rozwiązanie komunikacyjne stanowi konsekwencję uchwalonego wcześniej – po pozytywnym uzgodnieniu Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich – planu miejscowego dla Gminy Miasta C. i Gminy C. Projektowana droga gmina 1 KDZ stanowi bowiem przedłużenie wpisanej do planu miejscowego drogi gminnej 38 KDZ po drugiej stronie drogi wojewódzkiej 1KDG, tworząc z drogą wojewódzką skrzyżowanie dwustronne w miejsce skrzyżowania jednostronnego. Tym samym organ uzgadniający dopuścił już lokalizację przedmiotowych skrzyżowań. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Na wstępie trzeba zauważyć, że pismem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], Burmistrz Miasta C. wystąpił do Dyrektora Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich z wnioskiem o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta C. w rejonie ul. R. (k. 17 akt adm. organu I instancji). Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwał o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie projektu planu miejscowego z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Jak wynika zarazem z art. 23 u.p.z.p., organy, o których mowa w art. 17 pkt 6 u.p.z.p., w zakresie swojej właściwości rzeczowej i miejscowej są obowiązane do współpracy przy sporządzaniu projektu planu miejscowego, polegającej na wyrażaniu opinii, składaniu wniosków oraz udostępnieniu informacji. Ponadto w myśl art. 24 ust. 1 u.p.z.p., wymienione organy w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się przy tym w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 kwietnia 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.). Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy stwierdzić, że Dyrektor Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. trafnie wskazali na wadliwy charakter przyjętych w uzgadnianym planie miejscowym zapisów dotyczących ustalenia warunków dla drogi publicznej klasy głównej w części tekstowej planu (symbol 2KDG) oraz zarezerwowania terenu pod przebieg tej drogi na rynku wspomnianego planu miejscowego (opis w legendzie załącznika mapowego: "2KDG – teren rezerwowany na drogę klasy drogi głównej – projektowaną drogę wojewódzką B.-L. i skrzyżowanie z drogą 1KDG"). Kwestia lokalizacji drogi wojewódzkiej należy bowiem do kompetencji Dyrektora Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich, który zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm.), jest zarządcą dróg wojewódzkich. Poza tym ustalenie przebiegu dróg tej klasy powinno nastąpić co do zasady w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. Sąd podziela również zastrzeżenia organów uzgadniających dotyczące § 8 pkt 1 projektu planu miejscowego. Zapis ten dopuszcza bowiem lokalizację miejsc postojowych ogólnodostępnych w liniach rozgraniczających drogi. Tymczasem w myśl § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 75 poz. 690 z późn. zm.), zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosowanie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Tym samym wadliwe jest lokalizowanie parkingów w pasie drogowym drogi wojewódzkiej, skoro zadanie to powinno być zrealizowane przez inny podmiot. Co więcej, takie rozwiązanie może budzić także wątpliwości pod względem bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Należy przy tym zaznaczyć, że powyższe stanowisko organu uzgadniającego zostało już wyrażone w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] (k. 3 akt adm. organu I instancji). Z tej perspektywy trafnie Dyrektor Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zwracają uwagę na wadliwą treść § 8 i § 10 omawianego projektu planu miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 43 powołanej ustawy o drogach publicznych, obiekty budowlane przy drogach wojewódzkich i powiatowych powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 8 m w terenie zabudowy i 20 m poza terenem zabudowy. Tymczasem powołane zapisy projektu planu miejscowego nie zawierają w tej mierze odpowiedniej regulacji. W § 8 wymienionego projektu dopuszcza się wręcz lokalizację reklam wolnostojących i świetlnych na terenach oznaczonych jako 1U, 2U i 3U. Nie ulega natomiast wątpliwości, że takie reklamy mogą in casu stanowić obiekty budowlane. Dlatego niezbędne jest odpowiednie uzupełnienie § 8 i § 10 wymienionego projektu planu miejscowego. Słusznie ponadto Dyrektor Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wskazali na konieczność zmiany treści dotychczasowego § 33 ust. 1 pkt 2 lit. a rozważanego projektu planu miejscowego. Jak wynika bowiem z tego przepisu, dla terenu drogi publicznej klasy głównej oznaczonej na rysunku planu symbolami 1KDG ustala się zmienną szerokość w liniach rozgraniczających według załącznika granicznego nr 1 do uchwały. Takie postanowienie pozostaje jednak w sprzeczności z wytyczną zawartą w powołanym już wcześniej piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. Dlatego też należy zgodzić się z propozycją organu uzgadniającego, by § 33 ust. 1 pkt 2 lit. a omawianego projektu planu miejscowego nakazywał zachowanie szerokości istniejącej w liniach rozgraniczających. Wreszcie Dyrektor Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. trafnie wskazali na naruszenie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43 poz. 430 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z tym przepisem, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się następujące warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępne między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów, przy czym przez odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami rozumie się odległość między punktami przecięć osi dróg na sąsiednich węzłach lub skrzyżowaniach. W tej mierze droga klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami klas wyższych, a odstępy między skrzyżowaniami (węzłami) poza teren zabudowy nie powinny być mniejsze niż 2.000 m oraz nie mniejsze niż 1.000 m na terenie zabudowy. Jedynie wyjątkowo dopuszcza się pojedyncze odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie zmniejsz niż 1.000 m, a na terenie zabudowy – nie mniejsze niż 600 m, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe lub ukształtowanie istniejącej sieci drogowej takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi nieruchomości. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika tymczasem, że odległość pomiędzy skrzyżowaniami, jakie przewiduje projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynosi ok. 250 m. Okoliczność ta została przyznana także przez Gminę Miasta C. w skardze z dnia [...] maja 2015 r. (k. 3-6 akt sądowych). Tym samym nie ulega więc wątpliwości, że odległości normatywne, o jakich mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia, nie zostały zachowane. Niemożliwe było zatem wydanie w powyższym zakresie pozytywnego uzgodnienia dla rozważanego projektu planu miejscowego. Skarżący wskazywał jednak zarówno w zażaleniu z dnia [...] stycznia 2015 r. (k. 2 akt adm. organu II instancji), jak i w skardze z dnia [...] maja 2015 r. na uzyskanie pozytywnych uzgodnień ze strony Dyrektora Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w toku uchwalania innych wcześniejszych planów miejscowych. Okoliczność ta pozostaje jednak bez znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej obecnie sprawy. Kontrolowane aktualnie uzgodnienia są bowiem odrębne od uzgodnień wydanych w toku wcześniejszych procedur planistycznych. Podsumowując, zarzuty podniesione przez Gminę Miasta C. w skardze z dnia [...] maja 2015 r. okazały się nietrafne. Uwagi zawarte w kontrolowanych postanowieniach uzgadniających zasługiwały natomiast na aprobatę, gdyż znajdowały swoje odzwierciedlenie zarówno w zgromadzonym materiale dowodowym, jak i w ustalonym stanie prawnym. W tej sytuacji Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.