II SA/Po 486/18

Dnia 6 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi D. C. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] kwietnia 2018 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją z dnia 9 kwietnia 2018 r., nr [...], na podstawieart. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w K. z dnia 12 lutego 2018 r., nr [...], o odmowie udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu organ pierwszej instacji wyjaśnił, że podaniem z dnia 2 stycznia 2018 r. D. C. wniósł o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. wskazania liczby zezwoleń, jakie wydał Dyrektor Zakładu Karnego w K. funkcjonariuszom Służby Więziennej na podjęcie dodatkowego zatrudnienia poza służbą w Służbie Więziennej, 2. wskazania liczby funkcjonariuszy zakwaterowanych w miesiącu grudniu 2017r. w hotelu przy Zakładzie Karnym w K., 3. wskazania liczby funkcjonariuszy Służby Więziennej, którzy zostali w roku 2017 wyróżnieni oraz jakie to były nagrody z podaniem, za co oraz kto konkretnie je otrzymał. Pismem z dnia 27 lutego 2018 r. Dyrektor Zakładu Karnego w K. udzielił wnioskodawcy odpowiednich informacji w odniesieniu do kwestii wskazanych we wniosku w punktach 1 i 2. W zakresie kwestii podniesionej przez stronę w punkcie 3, z uwagi na uznanie informacji za przetworzoną, Dyrektor Zakładu Karnego w K. wezwał wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie wskazał powody, dla których żądaną informację uznał za informację przetworzoną i pouczył o konsekwencjach niewykazania istnienia szczególnej istotności dla interesu publicznego dla uzyskania informacji publicznej. Na powyższe wezwanie wnioskodawca nie udzielił odpowiedzi. W dniu 12 lutego 2018 r. Dyrektor Zakładu Karnego w K. wydał wskazaną decyzję nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie odnoszącym się do wskazania liczby funkcjonariuszy, którzy zostali wyróżnieni w roku 2017, wraz z informacją, jakiego rodzaju nagrody otrzymali, z jakiego tytułu otrzymali te nagrody oraz ze wskazaniem konkretnych osób, którym te nagrody zostały przyznane. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że udzielenie informacji we wnioskowanej formie wymaga wytworzenia jakościowo nowej informacji, tj. przetworzenia pewnej sumy informacji prostych, które znajdują się w posiadaniu Zakładu Karnego w K.. Zdaniem organu, wobec tego, że skarżący – pomimo wezwania – nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji, nie było podstaw do jej udostępnienia. W dniu 12 marca 2018 r. do Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w P. wpłynęło podanie D. C. zatytułowane jako "Skarga" dotycząca decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w K. z dnia 12 lutego 2018 r., nr [...], o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Z uwagi na wskazanie adresata podania, treść tego podania oraz złożenie go w terminie 14 dni od chwili otrzymania wskazanej decyzji, potraktowano je jako odwołanie od decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w K.. Decyzją Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia 9 kwietnia 2018 r., nr [...], utrzymano rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej wskazano, że szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zorganizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów wymaga takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócą normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnią wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w taki sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, musi być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Wobec ustalenia, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, organ II instancji uznał, że zasadnie wezwano w niniejszej sprawie wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego do uzyskania tej informacji. Takie działanie ma swoje oparcie w treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem organu odwoławczego, słusznie Dyrektor Zakładu Karnego w K. ocenił, że wnioskodawca nie wykazał, iż uzyskanie żądanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Spełnienia ustawowego warunku do uzyskania wnioskowanej informacji organ nie zidentyfikował również w toku przeprowadzonych czynności w postępowaniu odwoławczym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. C. wskazał, że zaskarża w całości decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej nr [...] z dnia 9 kwietnia 2018 r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więzniennej w P. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że podtrzymuje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 3 grudnia 2018 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), poprzez uznanie, że informacje, o których udostępnienie wnioskował skarżący, stanowią informację przetworzoną, podczas gdy stanowią one informację prostą. Przede wszystkim – zdaniem pełnomocnika – zasadnicza treść informacji nie uległaby zmianie przez jej udostępnienie. Udostępnienie informacji w ww. zakresie nie wymagałoby od organu dokonywania anonimizacji, ani tez wykonywania czynności, których czasochłonność i nakład pracy uzasadniałby uznanie całokształtu tych informacji za informację przetworzoną. Ponadto pełnomocnik skarżącego wywiodła, że nawet gdyby uznać, że zakres informacji, których udostępnienie domaga się skarżący, stanowi informację przetworzoną, to w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka szczególnego znaczenia dla interesu publicznego. Uzyskane przez skarżącego informacje pozwolą na swego rodzaju kontrolę społeczną przyznawanych nagród, a ponadto mogą stanowią podstawe do diagnozowania nieprawidłowości związanych z procesem przyznawania nagród funkcjonariuszom. Podczas rozprawy w dniu 6 grudnia 2018 r. pełnomocnik organu podkreśliła, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter przetworzony i wymaga przeanalizowania akt osobowych ok. 300 funkcjonariuszy, a osadzony składa wnioski o udzielenie informacji publicznej w dużej skali. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Spór pomiędzy stronami niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego sprowadzał się do tego, czy organy administracyjne zasadnie odmówiły udzielenia skarżącemu informacji odnośnie do liczby funkcjonariuszy Służby Więziennej Zakładu Karnego w K., którzy zostali wyróżnieni w roku 2017, wraz z informacją, jakiego rodzaju nagrody otrzymali, z jakiego tytułu otrzymali te nagrody oraz ze wskazaniem konkretnych osób, którym te nagrody zostały przyznane. W ocenie organu administracji publicznej, wskazane informacje – ujęte w punkcie 3. wniosku z dnia 2 stycznia 2018 r., co do których odmówiono skarżącemu ich udostępnienia – mają charakter przetworzony, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."). Stąd zasadne było wezwanie skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu tych informacji. Natomiast pełnomocnik skarżącego stanęła na stanowisku, że odmowa udostępnienia wskazanych informacji jest równoznaczna z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., gdyż informacje, o które wnioskował skarżący mają charakter prosty. Ponadto zdaniem pełnomocnik strony skarżącej, w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka szczególnego znaczenia dla interesu publicznego, gdyż uzyskane przez skarżącego informacje pozwolą na swego rodzaju kontrolę społeczną przyznawanych funkcjonariuszom nagród. Sąd stwierdził, że ocena dokonana przez organ administracyjny odpowiada obowiązującemu prawu. Informacje, o które zwrócił się skarżący w punkcie 3. wniosku z dnia 2 stycznia 2018 r. mają charakter przetworzony. Należy wskazać, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej, ustanowione w art. 61 Konstytucji RP, nie ma charakteru absolutnego (zob. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13; z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1948/14; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednym z ograniczeń w dostępie do informacji publicznej jest regulacja z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., która warunkuje dostęp do informacji publicznej przetworzonej od wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W wyroku z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt SK 27/14, Trybunał Konstytucyjny uznał art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – w zakresie, w jakim uzależnia uprawnienie do uzyskania informacji publicznej przetworzonej od wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego – za zgodny z art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał wskazał, iż udostępnienie informacji przetworzonej jest poprzedzone procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Wspomniany proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań. Wobec tego zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej powinien mieć jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Pojęcie informacji przetworzonej nie zostało zdefiniowane w u.d.i.p. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przez informację przetworzoną należy rozumieć jakościowo nową informację, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Przetworzenie informacji wymaga zazwyczaj dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku. Stworzenie informacji przetworzonej wiąże się z czynnościami, które wykraczają poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Dlatego nawet zbiór informacji prostych może być uznany za informację przetworzoną w sytuacji, gdy ich udostępnienie wiąże się z koniecznością wyboru, odnalezienia i anonimizacji, co wpłynie niewątpliwie na bieżące wykonywanie ustawowych zadań przez organ zobowiązany do udostępnienia. Jeśli utworzenie zbioru informacji prostych wymagałoby takiego nakładu środków i zaangażowania sił podmiotu zobowiązanego, które negatywnie wpływałoby na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego, a w szczególności, gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych żądanych przez wnioskodawcę, bądź wymaga odnalezienia i posegregowania wielu informacji prostych, to jest to informacja przetworzona (zob. wyroki NSA: z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3097/12 oraz z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, publ.: jw.). Dostęp do "prostej" informacji publicznej ma właściwie nieograniczony charakter – co wynika z przepisów art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., według których każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, ani też stosować praktyk i procedur utrudniających dostęp do informacji publicznej. Natomiast udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że na podmiotach zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej ciąży obowiązek wykazania braku istnienia przesłanki ustawowej koniecznej dla udzielenia informacji przetworzonej (zob. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1015/12 oraz z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1938/10, publ. jw.). W rozpoznawanym przypadku organ administracyjny wykazał, że nie zachodzą przesłanki dla udzielenia informacji przetworzonej. Wyjaśniono, że administracja Zakładu Karnego w K. nie dysponuje gotowymi informacjami, o których udostępnienie zwrócił się skarżący w punkcie 3. wniosku z dnia 2 stycznia 2018 r. Udzielenie tej informacji wymagałoby wytworzenia nowej jakościowo informacji, po uprzednim przetworzeniu znacznej sumy informacji prostych, które znajdują się w posiadaniu wspomnianej jednostki. Organ musiałby dokonać analizy akt osobowych około 280 funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz sporządzenia stosownego zestawienia, w taki sposób, by uwzględniono wskazane przez skarżącego kryteria: liczbę funkcjonariuszy Służby Więziennej Zakładu Karnego w K., którzy zostali wyróżnieni w roku 2017; rodzaju uzyskanych przez nich nagród; z jakiego tytułu otrzymali oni nagrody; konkretne osoby, którym te nagrody zostały przyznane. Wskazane informacje składają się z szeregu informacji prostych, stąd ich przygotowanie musiałoby zostać poprzedzone przeprowadzeniem odpowiednich analiz, sporządzeniem zestawień, wyciągów, usunięciem danych chronionych prawem. Niewątpliwie czynności te byłyby związane z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Nie sposób zatem zaprzeczyć, że przedmiotowe informacje mają charakter przetworzony. Występowanie kwalifikowanego istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji nie wynikało z treści wniosku z dnia 2 stycznia 2018 r. Wobec powyższego zasadne było wezwanie przez organ pismem z dnia 18 stycznia 2018 r. do wykazania, w terminie 14 dni od daty otrzymania tego pisma, że uzyskanie wskazanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem wydania w tym zakresie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący nie wykonał wskazanego wezwania, tzn. nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Zasadne było zatem wydanie decyzji odmownej. W przywołanym wyżej wyroku z dnia18 grudnia 2018 r., sygn. akt SK 27/14, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ciężar w postaci wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego nałożony na obywatela nie jest nadmiernie dolegliwy. Z całą pewnością ograniczenie to nie prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji publicznej. Nie może osiągnąć zamierzonego skutku próba wykazania istnienia kwalifikowanego interesu publicznego w treści pisma pełnomocnika skarżącego z dnia 3 grudnia 2018 r., złożonego w toku niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Jak wspomniano, skarżący nie wykazał występowania istotnego interesu publicznego w złożonym wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ani też na wezwanie organu. Wobec tego organ zasadnie odmówił udostępnienia wspomnianych informacji przetworzonych. Niezależnie od tego sama treść przedstawionej przez pełnomocnika strony skarżącej argumentacji, mającej wskazywać na istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, nie jest przekonywująca. Wątpliwości budzi twierdzenie, że indywidualny wniosek skarżącego w analizowanym zakresie może stanowić swoisty rodzaj kontroli społecznej. Biorąc pod uwagę wspomnianą przez pełnomocnika organu ilość skierowanych przez skarżącego w 2018 r. wniosków do Dyrektora Zakładu Karnego w K. o udostępnienie informacji publicznej – a przy tym brak zaprezentowania przez skarżącego jasnych motywów towarzyszących stawianym przezeń żądaniom – należy uznać, że skarżący nie czyni tego w interesie publicznym. Tym bardziej zatem zasadna była w badanym przypadku odmowa udostępnienia wspomnianych informacji, ze względu na konieczność ochrony interesu publicznego w sprawnym i efektywnym realizowaniu organ administracyjny jego ustawowych zadań. W rezultacie Sąd nie stwierdził naruszenia w niniejszym przypadku normy z 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.