II SA/Po 487/18

Dnia 6 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi D. C. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] kwietnia 2018 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją z dnia [...] 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w K. z dnia [...] 2018 r. nr [...] o odmowie udzielenia informacji publicznej. Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dyrektor Zakładu Karnego w K. ww. decyzją z [...] 2018 r. nr [...] odmówił D. C. udzielenia informacji publicznej w zakresie wskazania stanu ilościowego drukarek oraz kserokopiarek znajdujących się na wyposażeniu ZK w K., wskazania ich marek oraz funkcji, kosztów ich użytkowania, serwisowania oraz ogólnych kosztów poniesionych w 2017 r. na sporządzanie wydruków oraz kserokopii przez administrację tej jednostki. W uzasadnieniu Dyrektor ZK w K. wyjaśnił, że podaniem z 20 grudnia 2017 r. D. C. wniósł o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania liczby drukarek i kserokopiarek znajdujących się w ZK w K., podanie ich marek, daty, ceny, rodzaju (czy na tusz, czy laserowe) i miejsca zakupu, podanie ile z tych drukarek i kserokopiarek ma możliwość drukowania i kserowania, czy ZK w 2017 r. serwisował ów sprzęt, a jeżeli tak to gdzie i za jaką kwotę oraz ile w tym roku wydał na drukowanie i kserowanie. Pismem z 16 stycznia 2018 r. Dyrektor ZK w K. na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poinformował D. C., że nie dysponuje gotową informacją, o którą ten wnioskuje, w związku z czym jej udzielenie wymaga wytworzenia nowej jakościowo informacji. Dyrektor wyjaśnił, że udostępnienie żądanej informacji możliwe jest wyłącznie po uprzednim przetworzeniu pewnej sumy informacji prostych, które znajdują się posiadaniu ZK tj. dokonaniu analizy faktur, sporządzenia odpowiednich analiz, zestawień połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Wskazano, że informacja ta ma zatem charakter informacji przetworzonej. Organ podał, że uzyskanie dostępu do informacji przetworzonej jest zasadne jedynie wówczas, gdy wnioskodawca wykaże, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a nie wyłącznie dla prywatnego interesu wnioskodawcy. Dlatego Dyrektor ZK wezwał wnioskodawcę do wykazania w terminie 14 dni, że uzyskanie informacji objętej wnioskiem jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem wydania decyzji odmownej. Na powyższe wezwanie wnioskodawca nie udzielił odpowiedzi. Dnia [...] 2018 r. Dyrektor ZK w K. wydał na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 104 § 1 i art. 107 k.p.a. decyzję nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej w ww. zakresie. Uzasadniając rozstrzygnięcie wyjaśnił, że udzielenie informacji we wnioskowanej formie wymaga wytworzenia jakościowo nowej informacji, tj. przetworzenia pewnej sumy informacji prostych, które znajdują się w posiadaniu ZK w K.. Zdaniem organu, wobec tego, że skarżący – pomimo wezwania – nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji, nie było podstaw do jej udostępnienia. D. C. wniósł odwołanie od powyższej decyzji zatytułowane "skarga" podając, że szczegółowe jego uzasadnienie sporządzi i dostarczy po zapoznaniu się z orzeczeniami powołanymi w zaskarżonej decyzji. Odwołujący następnie nie przedstawił dodatkowo uzasadnienia odwołania. Decyzją Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej (dalej: Dyrektor OSW) z [...] 2018 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zorganizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów wymaga takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócą normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnią wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w taki sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, musi być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Wobec ustalenia, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, organ II instancji uznał, że zasadnie wezwano w niniejszej sprawie wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego do uzyskania tej informacji. Takie działanie ma swoje oparcie w treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W rezultacie zdaniem organu odwoławczego słusznie Dyrektor ZK w K. ocenił, że wnioskodawca nie wykazał, iż uzyskanie żądanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Spełnienia ustawowego warunku do uzyskania wnioskowanej informacji organ nie zidentyfikował również w toku przeprowadzonych czynności w postępowaniu odwoławczym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. C. wskazał, że zaskarża w całości decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej nr [...] z dnia [...] 2018 r. W odpowiedzi Dyrektor OSW wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie z 30 listopada 2018 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego wskazał, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że informacje, o których udostępnienie wnioskował skarżący, stanowią informację przetworzoną, podczas gdy stanowią one informację prostą. Pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – pism z 22 maja, 22 czerwca i 28 grudnia 2018 r. na okoliczność udostępnienia skarżącemu przez organ w zakresie podobnym informacji będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Zdaniem pełnomocnika zasadnicza treść informacji nie uległaby zmianie przez jej udostępnienie. Udostępnienie informacji w ww. zakresie nie wymagałoby od organu dokonywania anonimizacji, ani też wykonywania czynności, których czasochłonność i nakład pracy uzasadniałby uznanie całokształtu tych informacji za informację przetworzoną. Nadto pełnomocnik skarżącego wywiodła, że nawet gdyby uznać, że zakres informacji, których udostępnienie domaga się skarżący, stanowi informację przetworzoną, to w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka szczególnego znaczenia dla interesu publicznego. Uzyskane przez skarżącego informacje pozwolą m.in. na obliczenie faktycznego kosztu wykonania 1 str. kserokopii, a tym samym określenie, czy pobierane przez ZK w K. opłaty za ich wykonanie (1 zł/str.) są proporcjonalne do kosztów ponoszonych przez ZK. Ustalenie tego i późniejsze ewentualne podjęcie działań w celu dostosowania pobieranych od osadzonych opłat do realnych wydatków ponoszonych z tego tytułu jest działaniem na rzecz dużej społeczności, znacznie wykraczającym poza interes prywatny skarżącego. Służy ono ochronie konstytucyjnych praw osadzonych. Ustalenie zaś wygórowanych stawek za wykonywanie kopii w znacznym stopniu ogranicza prawo osadzonych do sądu. Nawet zatem gdyby uznać żądane informacje za przetworzone zasadnym było ich udostępnienie jako informacji będących szczególnie istotnych dla interesu publicznego. Podczas rozprawy w dniu 6 grudnia 2018 r. pełnomocnik organu podkreśliła, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter przetworzony i wymaga przeanalizowania dużej ilości dokumentów zarchiwizowanych powstałych na przestrzeni kilku lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Spór pomiędzy stronami niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego sprowadza się do tego, czy organy administracyjne zasadnie odmówiły udzielenia skarżącemu informacji odnośnie liczby, stanu, serwisowania, daty i miejsca zakupu i możliwości pracy drukarek i kserokopiarek będących w posiadaniu w 2017 r. przez Zakład Karny w K.. W ocenie organów orzekających wskazane informacje – ujęte we wniosku D. C. z 20 grudnia 2017 r., co do których odmówiono skarżącemu ich udostępnienia – mają charakter przetworzony w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Stąd zasadne było wezwanie skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu tych informacji. Natomiast pełnomocnik skarżącego stanęła na stanowisku, że odmowa udostępnienia wskazanych informacji jest równoznaczna z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., gdyż informacje, o które wnioskował skarżący mają charakter prosty. Ponadto zdaniem pełnomocnik skarżącego, w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka szczególnego znaczenia dla interesu publicznego, gdyż uzyskane przez skarżącego informacje posłużą skarżącemu do ustalenia, czy pobierane przez ZK w K. opłaty za wykonanie kopii (1 zł/str.) są proporcjonalne do kosztów ponoszonych przez ZK. Ustalenia te służyć mają dużej społeczności osadzonych i ochronie ich konstytucyjnych praw. Sąd stwierdził, że ocena dokonana przez organ administracyjny odpowiada obowiązującemu prawu. Informacje, o które zwrócił się skarżący mają charakter przetworzony. Należy wskazać, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej, ustanowione w art. 61 Konstytucji RP, nie ma charakteru absolutnego (zob. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13; z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1948/14; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednym z ograniczeń w dostępie do informacji publicznej jest regulacja z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., która warunkuje dostęp do informacji publicznej przetworzonej od wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W wyroku z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt SK 27/14, Trybunał Konstytucyjny uznał art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – w zakresie, w jakim uzależnia uprawnienie do uzyskania informacji publicznej przetworzonej od wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego – za zgodny z art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał wskazał, iż udostępnienie informacji przetworzonej jest poprzedzone procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Wspomniany proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań. Wobec tego zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej powinien mieć jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Pojęcie informacji przetworzonej nie zostało zdefiniowane w u.d.i.p. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przez informację przetworzoną należy rozumieć jakościowo nową informację, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Przetworzenie informacji wymaga zazwyczaj dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku. Stworzenie informacji przetworzonej wiąże się z czynnościami, które wykraczają poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Dlatego nawet zbiór informacji prostych może być uznany za informację przetworzoną w sytuacji, gdy ich udostępnienie wiąże się z koniecznością wyboru, odnalezienia i anonimizacji, co wpłynie niewątpliwie na bieżące wykonywanie ustawowych zadań przez organ zobowiązany do udostępnienia. Jeśli utworzenie zbioru informacji prostych wymagałoby takiego nakładu środków i zaangażowania sił podmiotu zobowiązanego, które negatywnie wpływałoby na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego, a w szczególności, gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych żądanych przez wnioskodawcę, bądź wymaga odnalezienia i posegregowania wielu informacji prostych, to jest to informacja przetworzona (zob. wyroki NSA: z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3097/12 oraz z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, publ.: jw.). Dostęp do "prostej" informacji publicznej ma właściwie nieograniczony charakter – co wynika z przepisów art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., według których każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, ani też stosować praktyk i procedur utrudniających dostęp do informacji publicznej. Natomiast udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że na podmiotach zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej ciąży obowiązek wykazania braku istnienia przesłanki ustawowej koniecznej dla udzielenia informacji przetworzonej (zob. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1015/12 oraz z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1938/10, publ. jw.). W rozpoznawanym przypadku organ administracyjny wykazał, że nie zachodzą przesłanki dla udzielenia informacji przetworzonej. Wyjaśniono, że administracja Zakładu Karnego w K. nie dysponuje gotowymi informacjami, o których udostępnienie zwrócił się skarżący we wniosku z dnia 20 grudnia 2018 r. Udzielenie tej informacji wymagałoby wytworzenia nowej jakościowo informacji, po uprzednim przetworzeniu znacznej sumy informacji prostych, które znajdują się w posiadaniu wspomnianej jednostki. Organ musiałby dokonać analizy dokumentacji źródłowej (w tym archiwalnej), dokonać analiz, zestawień, obliczeń, statystyk – czynności, które wymagają zaangażowania dodatkowych środków i osób, efektem czego będzie informacja, której dotychczas organ nie posiadał. Nie sposób zatem zaprzeczyć, że przedmiotowe informacje mają charakter przetworzony. Występowanie kwalifikowanego istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji nie wynikało z treści wniosku strony z 20 grudnia 2017 r. Wobec powyższego zasadne było wezwanie przez organ pismem z 16 stycznia 2018 r. do wykazania, w terminie 14 dni od daty otrzymania tego pisma, że uzyskanie wskazanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem wydania w tym zakresie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący nie wykonał wskazanego wezwania, tzn. nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Zasadne było zatem wydanie decyzji odmownej. W przywołanym wyżej wyroku z dnia18 grudnia 2018 r., sygn. akt SK 27/14, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ciężar w postaci wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego nałożony na obywatela nie jest nadmiernie dolegliwy. Z całą pewnością ograniczenie to nie prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji publicznej. Nie może osiągnąć zamierzonego skutku próba wykazania istnienia kwalifikowanego interesu publicznego w treści pisma pełnomocnika skarżącego złożonego w toku niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego (z 30.11.2018r.). Jak wspomniano, skarżący nie wykazał występowania istotnego interesu publicznego w złożonym wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ani też na wezwanie organu. Wobec tego organ zasadnie odmówił udostępnienia wspomnianych informacji przetworzonych. Niezależnie od tego sama treść przedstawionej przez pełnomocnika strony skarżącej argumentacji, mającej wskazywać na istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, nie jest przekonywująca. Wątpliwości budzi twierdzenie, że indywidualny wniosek skarżącego w analizowanym zakresie może stanowić swoisty rodzaj dbałości o zapewnienie prawa osadzonych do sądu. Biorąc pod uwagę wspomnianą przez pełnomocnika organu ilość skierowanych przez skarżącego w 2017 i 2018 r. wniosków do Dyrektora ZK w K. o udostępnienie informacji publicznej – a przy tym brak zaprezentowania przez skarżącego jasnych motywów towarzyszących stawianym przezeń żądaniom – należy uznać, że skarżący nie czyni tego w interesie publicznym. Tym bardziej zatem zasadna była w badanym przypadku odmowa udostępnienia wspomnianych informacji, ze względu na konieczność ochrony interesu publicznego w sprawnym i efektywnym realizowaniu organ administracyjny jego ustawowych zadań. W rezultacie Sąd nie stwierdził naruszenia w niniejszym przypadku normy z 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.