II SA/Po 488/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędzia NSA Barbara Kamieńska Asesor sąd. Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.ref.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi H. i F. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2002r. Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego; o d d a l a s k a r g ę. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/ B. Kamieńska Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta P. decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000, Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał H. i F. P. , właścicielom budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, położonego przy ul. [...] w P. rozbiórkę tej części budynku, która została rozbudowana bez wymaganego pozwolenia. Rozbiórce podlegać miała zabudowa tarasu na piętrze od strony zachodniej o wymiarach 2, 18 m na 5, 86 m. W motywach powołanej decyzji wyjaśniono, że dnia [...] października 2001 r. przeprowadzone zostały czynności kontrolne, w wyniku których ustalono, że budynek przy ul. [...], wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z [...] listopada 1997r., został rozbudowany. Rozbudowa ta została dokonana w 2001 r. i polegała na zabudowie tarasu. Wprawdzie H. i F. P. złożyli [...] lipca 2001 r. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, to jednak pozwolenia nie uzyskali. W związku z czym, inwestycja została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na skutek odwołania wniesionego przez H. i F. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujące ustalenia i wnioski. Okolicznością bezsporną w sprawie jest fakt, że H. i F. P. dokonali zabudowy tarasu bez wymaganego pozwolenia. Naruszyli w ten sposób normę art. 48 ustawy Prawo budowlane, co skutkowało wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę. Organ drugiej instancji ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu nie podzielił poglądu jakoby bezczynność organów administracji architektoniczno - budowlanej usprawiedliwiała i uzasadniała podejmowanie robót budowlanych bez pozwolenia. Pomimo zrozumienia trudnej sytuacji mieszkaniowej organ administracji w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej jest, zgodnie z art. 48 ustawy Prawo budowlane, zobligowany do wydania nakazu rozbiórki. Organ odwoławczy stwierdził również, że powoływanie się na bezczynność organów nie ma znaczenia dla oceny prawnej działań podjętych przez H. i F. P.. W Kodeksie postępowania administracyjnego uregulowane zostały procedury przeciwdziałania bezczynności organów administracji, jednakże w niniejszej sprawie ich nie wykorzystano. H. i F. P. dnia [...] lutego 2002 r. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się uchylenia decyzji organów I i II instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonym decyzjom zarzucili, że zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 9 kpa. Skarżący podnieśli też, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozważył możliwości zakwalifikowania zabudowy tarasu jako odstępstwa od pozwolenia na budowę z [...] listopada 1977 r. i zastosowania art. 50 i 51 Prawa Budowlanego. Ponadto zarzucili, że nie byli informowani w sposób wyczerpujący o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogłyby mieć wpływ na korzystne rozstrzygnięcie toczącego się postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w zaskarżonej decyzji, dodatkowo podnosząc, że nie doszło - wbrew zarzutom - do naruszenia przepisów postępowania. Wyjaśnił także, że wykonanych robót nie można potraktować jako odstępstwa od pozwolenia na budowę. Pozwolenie to było bowiem udzielone w 1977 r., a o odstępstwach można mówić jedynie wówczas, gdy roboty nie zostały zakończone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Powołany przepis, w myśl utrwalonego w orzecznictwie poglądu stanowi, że istotną i jedyną przesłanką nakazania rozbiórki obiektu budowlanego jest brak pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź wniesienia sprzeciwu przez organ budowlany. Nakaz rozbiórki jest w tym przypadku obligatoryjny, co oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może dokonać ewentualnej legalizacji budowy bądź wydać pozwolenie na użytkowanie obiektu (por.: wyrok NSA z 11 czerwca 1996 r., syg. SA/Wr 2759/95, Prok. I Pr 1997, nr 5, 54, wyrok NSA z 01.04.1999 r. syg. IV570/97, Lex 47220, wyrok NSA z 18.01.1999 r. syg. IV 69/97 oraz Lex 46680). Przyjmuje się również, że norma zawarta w art. 48 ma charakter kategoryczny i jednoznaczny. Nie pozwala organom administracji na uchylenie się obowiązku wydania decyzji nakazującej rozbiórkę (por. wyrok NSA z 28.04.1999 r. syg. IV 1229/96, Lex 47118). Art. 48 Prawa budowlanego stanowi, że rozbiórce podlega będący w budowie obiekt budowlany lub jego część. Zgodnie z art. 3 pkt 6 powołanej ustawy przez budowę rozumieć należy: wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego. Rozbudowa, jak przyjmuje się w piśmiennictwie, oznacza powiększenie istniejącego obiektu budowlanego (J. Siegień, Prawo Budowlane, C.H. Beck 2001, s. 75). W rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest to, że skarżący bez wymaganego pozwolenia w 2001 r. dokonali zabudowy tarasu. Wprawdzie złożyli wniosek o wydanie pozwolenia, to jednak go nie uzyskali. Dokonując zabudowy "otwartego" tarasu zwiększono powierzchnię mieszkalną domu jednorodzinnego. A zatem, ta część budynku, słusznie została uznana przez organ administracji za wykonaną w ramach rozbudowy, aa ta z kolei wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 Prawa Budowlanego). Przyjąć można, że zmiana dokonana w strukturze przedmiotowego budynku mieszkalnego stanowi względnie samodzielną część budynku mieszkalnego i jako taka może podlegać rozbiórce (w orzecznictwie przyjmuje się, że taki sam charakter ma też wykusz por. wyrok SN z 06.04.2001 r. syg. III RN 89/00, OSNP 2001, nr 24, poz. 705 i wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. syg. II SA/Po 1716/98). Zatem, wbrew stanowisku skarżących, nie organ administracji uznając, że w sprawie wyczerpano dyspozycję normy art. 48 Prawa budowlanego, nie mógł zastosować innego rozstrzygnięcia, jak tylko nakaz rozbiórki. Nie ulega też wątpliwości, że usprawiedliwieniem samowoli budowlanej nie może być powoływanie się na bezczynność organu administracji, nieznajomość przepisów prawa, czy też na trudną sytuację mieszkaniową skarżących. I w tym zakresie podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, który odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu, wyjaśnił istotę zagadnienia związanego z "bezczynnością organu" wskazując jednocześnie, że strony nie skorzystały z przewidzianego w kpa trybu "przeciwdziałania milczeniu organów". Brak "działania organu administracji" nie upoważnia jednak do podejmowania działań bez wymaganego prawem pozwolenia. Skarżący, jak ustalono w postępowaniu administracyjnym, wybudowali dom jednorodzinny na podstawie pozwolenia z dnia z [...] listopada 1977 r. Powołując się na tę okoliczność, podnoszą, że zabudowa tarasu mogła być zakwalifikowana przez organ administracji jako odstępstwo od tego pozwolenia. Wbrew stanowisku skarżących, organ odwoławczy słusznie stwierdził, że nie jest możliwe potraktowanie rozbudowy dokonanej w 2001 r. za odstępstwo od pozwolenia wydanego w 1977 r., albowiem roboty budowlane dawno temu zostały zakończone. O odstępstwach można mówić jedynie wtedy, kiedy roboty budowlane nie zostały zakończone (J. Siegień, Prawo Budowlane, C.H. Beck 2001, s. 218 in.). Z wyjaśnień skarżącego złożonych na rozprawie sądowej wynika, że w przedmiotowym budynku mieszka od 1981 r. Stosownie do art. 36 a ust. 1 ustawy Prawo Budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wobec czego zabudowa tarasu, stanowiąca niewątpliwie, istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu wymagałaby także uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego też, w sprawie nie mogły znaleźć zastosowania art. 50 i 51 ustawy Prawo Budowlane. Art. 51 Prawa budowlanego może być stosowany w przypadku uprzedniego wydania decyzji o której mowa w art. 50. Art. 50 odnosi się natomiast do robót budowlanych nie będących budową, a zatem dotyczy on montażu, remontu rozbiórki obiektu budowlanego, a nie jak ma to miejsce w rozstrzyganej sprawie - do rozbudowy. Analizując tryb postępowania administracyjnego Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów proceduralnych. Skarżący nie wskazali też, o jakich czynnościach organu nie byli informowani w toku postępowania administracyjnego. Również zarzut nieinformowania o okolicznościach prawnych i faktycznych, które mogły mieć wpływ na korzystniejszy wynik sprawy jest niezasadny. Jak wcześniej wskazano, jednym rozstrzygnięciem które mogło zapaść w sprawie było wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę. I takie też rozstrzygniecie zapadło w sprawie. Z przyczyn wyżej podanych Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97§ 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/ B. Kamieńska K.B.