II SA/Po 489/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2009r. sprawy ze skargi H. S. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] 2008r. Nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej; I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ E.Brychcy /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Drzazga Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej - również PINB w G.) działając na podstawie art. 71a ust. 2 i 3, art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr [...]8, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa) ustalił H. S. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł z tytułu samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia strychowego budynku mieszkalnego - wielorodzinnego, położonego na nieruchomości położonej przy ul. D. w G. na pomieszczenie łazienki. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że H. S. z pomieszczenia strychowego wydzielił pomieszczenie łazienki i zamontował wewnętrzną instalację gazową, przy czym skarżący nie uzyskał zgody na zmianę sposobu użytkowania. Uzasadniając postanowienie PINB w G. wyjaśnił, że skarżący dysponuje decyzją Prezydenta Miasta G. z [...] r. o warunkach zabudowy dla dokonanej zmiany sposobu użytkowania oraz oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i opisem techniczny wykonanej łazienki. W przewidzianym ustawą terminie zażalenie wniósł H. S. wyjaśniając, że dokonał zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania części strychu, wskazując na planowane przeznaczenie jej na łazienkę oraz w zakreślonym przez PINB w G. terminie złożył pełną dokumentację. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej - WWINB) postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając wydane postanowienie WWINB wskazał, że skarżący na strychu wydzielił pomieszczenie łazienki. Bezspornie nastąpiła, więc zmiana sposobu użytkowania, która wymagała zgłoszenia właściwemu organowi. WWINB wyjaśnił, ze skarżący nie zgłosił zmiany sposobu użytkowania, a więc nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania. W związku z powyższym wszczęto postępowanie legalizacyjne w trybie art. 71 a Prawa budowlanego, w toku którego na skarżącego nałożono przewidziane ustawą obowiązki w postanowieniach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]r. oraz z dnia [...]r. Kolejnym etapem tego postępowania jest wymierzenie opłaty legalizacyjnej, która została obliczona zgodnie z art. 71a ust. 2 i 3 w zw. z art. 59f Prawa budowlanego. Na postanowienie WWINB skargę do sądu administracyjnego wniósł H. S. wyjaśniając, że w [...] r. jego ojciec A. S. wystąpił o wykup mieszkania wraz z pomieszczeniem strychowym, w którym znajduje się instalacja wodno-kanalizacyjna z przeznaczeniem na kuchnię i łazienkę, których w lokalu nr [...] było brak. Pismem z dnia [...] r. skarżący zwrócił się również do Urzędu Miasta o wydanie zgody na adaptację strychu na cele mieszkalne. Skarżący wskazał, że w toku postępowania legalizacyjnego przedłożył wszystkie wymagane dokumenty i nie zgadza się z nałożonym na niego obowiązkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik H. S. wyjaśnił, że skarżący nie znajduje się w posiadaniu jakiegokolwiek dokumentu, który można by było zinterpretować jako zgłoszenie zmierzonej zmiany sposobu użytkowania części strychu, bowiem skarżący nie był świadomy istnienia takiego obowiązku. Natomiast nieruchomością w której dokonano zmiany sposobu użytkowania zarządza spółka "U" (k.124, 125). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych niż podniesione w niej przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procedurą administracyjną według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd przy tym rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną bądź poprawnością w przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U Nr 156 1270 ze zm. - dalej ppsa). Poza sporem w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że dokonano zmiany sposobu użytkowania części strychu w budynku mieszkalnym położonym w G. przy ul. D. 1. Zmiana polegała na zaadaptowaniu części strychu na łazienkę oraz montażu instalacji gazowej. Inwestorem zrealizowanych robót był H. S., który nie zgłaszał zmiany sposobu użytkowania wspomnianej części strychu w trybie art.71 ust.2 prawa budowlanego. Podkreślenia wymaga, że znajdujące się w aktach pisma kierowane przez skarżącego do Urzędu Miasta w G. miały na celu w istocie dążenie do uzyskania zgody jednego ze wspólników na dokonanie przez skarżącego czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu w postaci przeróbki części wspólnej budynku. Brak dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania strychu przez skarżącego potwierdził jego pełnomocnik na rozprawie przed tut. Sądem dnia [...] r. Skarżący zakwestionował zasadność nałożonego na niego obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Materialnoprawną podstawę tego obowiązku stanowił w niniejszej sprawie art. 71a ust. 2 Prawa budowlanego stanowiący, iż w przypadku wykonania nałożonego na inwestora obowiązku, o którym mowa w art. 71a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ w drodze postanowienia nakłada na inwestora opłatę legalizacyjną. Z treści powołanego przepisu w sposób niebudzący wątpliwości wynika, więc, że wymierzenie opłaty legalizacyjnej jest końcowym etapem procedury legalizacyjnej stosowanej w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Na gruncie stwierdzonych w rozpoznawanej sprawie okoliczności faktycznych nie budzi wątpliwości zasadność podjęcia procedury zmierzającej do legalizacji stwierdzonej samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie sposób jednak przyjąć, aby wyczerpana została procedura poprzedzająca wymierzenie opłaty legalizacyjnej. W myśl art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia właściwy organ nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania, zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi; oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia Prezydenta Miasta G. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; a w przypadku zmiany sposobu użytkowania, zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. Opłata legalizacyjna może zostać więc wymierzona dopiero w następstwie realizacji tak określonego ustawą obowiązku. W konsekwencji przyjęta przez ustawodawcę regulacja wskazuje, że opłata ta może zostać wymierzona jedynie w sytuacji, gdy stwierdzona zmiana sposobu użytkowania nie narusza wymogów przewidzianych przepisami prawa. Organ może, bowiem wymierzyć opłatę o której mowa w art. 71a ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, dopiero gdy ustali, że stwierdzona zmiana sposobu użytkowania jest dopuszczalna w świetle wymogów określonych przepisami prawa. W toku prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania legalizacyjnego PINB w G. postanowieniem z [...] r. nakazał skarżącemu przedłożenie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1-4 Prawa budowlanego. Nadto w dniu [...] r. na podstawie art. 81c ust.2 prawa budowlanego PINB w G., postanowieniem nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia oceny stanu technicznego wraz z inwentaryzacją instalacji gazowej, a także warunki techniczne na przyłączenie wewnętrznej instalacji gazowej, zamontowanej w mieszkaniu nr [...] oraz w łazience, wydzielonej z pomieszczenia strychowego budynku mieszkalnego - wielorodzinnego, położonego w nieruchomości położonej przy ul. D. w G.. W zakreślonym terminie skarżący przedłożył szereg dokumentów, a organ w oparciu o tą dokumentację przyjął, iż spełnione zostały przesłanki uzasadniające wydanie postanowienia w trybie art. 71a ust. 2 Prawa budowlanego. Organ II instancji nie zawarł w uzasadnieniu rozważań co do prawidłowości wykonanych prac w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a tylko wykazanie ich zgodności z normami, przepisami technicznymi czyniło zasadnym wymierzenie inwestorowi opłaty legalizacyjnej. Rozważania organu w tym względzie ograniczono do przedstawienia treści wcześniejszych postanowień, nakładających obowiązki dostarczenia szczegółowo wymienionych w nich dokumentów oraz lakonicznego stwierdzenia, że inwestor zobowiązania wykonał. Z uzasadnienia nie wynika, czy przedmiotem badania organ uczynił dokonaną zmianę sposobu użytkowania strychu na łazienkę wraz z zamontowaną w niej instalacją gazową. W ocenie Sądu, zgromadzony do tej pory w aktach sprawy materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne ustalenia co do legalności wykonanych prac w świetle zgodności z normami, w tym przepisami technicznymi. W pierwszej kolejności wskazać należy, że z dokumentu zatytułowanego "Opis techniczny" łazienki na strychu w G. przy ul. D. wynika jednoznacznie, że wykonana łazienka będzie spełniać wymogi do użytkowania dopiero po wykonaniu wentylacji pomieszczenia, przedstawieniu projektu instalacji gazowej c.o., protokołu odbioru kominiarskiego, próby szczelności instalacji gazowej, protokołów badań instalacji elektrycznej. W aktach sprawy brak jednak prób szczelności instalacji gazowej, protokołu badań instalacji elektrycznej. Nie sposób przyjąć w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, by skarżący przedłożył żądaną w postanowieniu [...] r. ocenę stanu technicznego wraz z inwentaryzacją instalacji gazowej. Nie można, bowiem uznać, iż realizację tego obowiązku stanowi przedłożenie "Projektu Technicznego" instalacji gazowej z [...] r. Jak, bowiem wskazuje sama nazwa "projekt" dotyczy planu działania, wstępnej wersji czegoś, natomiast inwentaryzacja dotyczy ustaleń w zakresie stanu istniejącego. Znajdujący się w aktach projekt odnosi się w istocie do planowanego zamierzenia, nie ocenia zaś prawidłowości wykonanych prac. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że postępowanie w zakresie oceny dokonanej przeróbki w świetle zgodności z normami, przepisami technicznymi winno dotyczyć całego przedsięwzięcia. Ma to istotne znaczenie także dla oceny, czy podjęto w obiekcie budowlanym działalność zmieniającą warunki w zakresie oznaczonym w art. 71 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego. W tych okolicznościach ustalenie opłaty legalizacyjnej było co najmniej przedwczesne. Wątpliwości Sądu budzi także prawidłowość przyjęcia, iż skarżący posiada w istocie prawo do dysponowania na cele budowlane częścią strychu, przerobioną na łazienkę. Wprawdzie przepis art. 71 ust.2 pkt 3 prawa budowlanego, mający zastosowanie poprzez art. 71a ust.1 pkt 2 tegoż prawa nakłada na inwestora obowiązek złożenia jedynie oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, jednak na organie ciąży obowiązek kontroli, czy odpowiada ono postanowieniom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23.06.2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz.U. Nr 120, poz. 1127). Bezspornie do akt sprawy załączone zostało oświadczenie skarżącego, o którym mowa w art. 32 ust.4 pkt 2 prawa budowlanego. Podkreślenia wymaga, iż nałożenie na H. S. obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowiło jedynie możliwość poprzestania przez organ na samym tylko twierdzeniu strony co do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy lub co do stanu prawnego. Nie oznacza to jednak związania organu wyłącznie tym oświadczeniem. W świetle art. 75 kpa niedopuszczalne jest, bowiem stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych Oświadczenie przewidziane w art. 75 § 2 kpa jest zatem środkiem dowodowym, który podlega ocenie na zasadach i w trybie wskazanym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Oświadczenie, złożone przez skarżącego stanowiło, więc jedynie środek dowodowy mający wykazać jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale jako środek dowodowy podlega ono również badaniu przez organ, a badanie to powinno zmierzać, w razie wątpliwości do ustalenia rzeczywistego stanu prawnego. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy nieruchomość położona przy ul. D. w G. pozostaje we współużytkowaniu wielu podmiotów. Jak wynika z załączonego do akt sprawy Wypisu z rejestru gruntów w dniu [...] r. (k.135 akt adm.) skarżący jest jednym ze współużytkowników wieczystych nieruchomości położonej w G. przy ul. D., a to oznacza, że do okazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w celu dokonania zmiany sposobu użytkowania części wspólnej musiał legitymować się stosowną zgodą pozostałych współużytkowników wieczystych. Zgody tej nie stanowi, w szczególności, załączone do oświadczenia z dnia [...] r. o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pismo sporządzone w dniu [...] r., stanowiące zgodę lokatorów na adaptację strychu na cele mieszkalne. Już, bowiem pobieżna analiza tego dokumentu wskazuje, że jego treść nie została zaakceptowana przez wszystkich współlokatorów. Z dokumentu tego nie wynika również jakim tytułem prawnym do tej nieruchomości legitymują się wskazane w nim osoby. Nie sposób przyjąć, by wymóg zgody Wspólnoty spełniał dokument dołączony do oświadczenia z dnia [...] r., w dokumencie tym bowiem spółka z o.o. "U" wyraziła zgodę na podłączenie pieca w lokalu mieszkalnym stanowiącym własność H.S.. W dokumencie tym nie odniesiono się do przebudowanej części strychu. Nadto zaś spółka ta pełniąc zgodnie z umową z dnia [...] r. obowiązki administratora nie może zastępować Wspólnoty w wyrażaniu przez nią zgody na czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Również, załączona do pisma z dnia [...] r. uchwała nr [...]/2008 Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. D. z [...] r.(k. 117 akt administracyjnych) - wbrew twierdzeniom skarżącego nie potwierdza zgody Wspólnoty na dokonaną przebudowę. Uchwała ta dotyczy bowiem naliczenia odszkodowania za samowolne zajęcie części wspólnej strychu. Brak jakichkolwiek dokumentów co do sposobu jej przyjęcia, tj udokumentowania wyników głosowania. Podkreślenia wymaga, że zgody na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu nie wolno domniemywać, winna wynikać w sposób jednoznaczny z przedłożonego dokumentu. Uwadze organu odwoławczego umknęło, iż w myśl art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota tej zasady sprowadza się więc do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji obowiązkiem organu, w razie potrzeby, jest również przeprowadzenie postępowania dowodowego którego granice zostały zakreślone przez ustawodawcę. W sytuacji, więc gdy organ orzekający w rozpoznawanej sprawie znajdował się w posiadaniu powyżej wymienionych dokumentów, jego rzeczą było zweryfikowanie oświadczenia H. S. odnośnie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślić, bowiem należy, że ocena takiego oświadczenia każdorazowo musi uwzględniać, iż domniemanie jego prawdziwości może być obalone dowodami przeciwnymi, a nawet wiadomościami znanymi organowi z urzędu (art. 77 § 4 kpa).Tymczasem, orzekający w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie dokonał oceny znajdujących się w aktach sprawy dowodów na tę okoliczność, a przeprowadzenie postępowania z pominięciem oceny znajdujących się w aktach sprawy materiałów stanowiło naruszenie przepisów postępowania. W takiej sytuacji, ustalenia co do dysponowania przez skarżącego nieruchomością na cele budowlane w celu dokonania zmiany sposobu użytkowania, uznać należało za dowolne. Zarzut dowolności wykluczają, bowiem dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 ustawy z dnia 14.06.1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr [...]8, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa), zgromadzonego, zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa). W niniejszej sprawie, wskutek powyżej opisanych zaniechań, nie sposób przyjąć, aby organy w sposób dokładny wyjaśniły stan faktyczny sprawy oraz by wyczerpująco zebrały materiał dowodowy. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia też wymogów z art. 124 § 2 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa. Reasumując, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, art. 15, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 kpa, art.124 § 2 w zw z art. 107 § 3 kpa w rozumieniu art.145 § 1pkt 1lit.c) ppsa. Z tego też względu zaistniała konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego. Z tych przyczyn należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżone postanowienie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie zastosowanie się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W pierwszej kolejności konieczne będzie sprecyzowanie, czy przedmiotem niniejszego badania organ objął dokonaną zmianę wraz z zamontowaniem instalacji gazowej. W następnej kolejności rozważyć należy, czy H. S. w istocie posiada prawo do dysponowania zajętą częścią nieruchomości wspólnej na cele budowlane. Przedmiotem badania organ winien uczynić także zgodność wykonanych prac z przepisami prawa, w tym z warunkami technicznymi. Ewentualne ustalenie opłaty legalizacyjnej stanowić może dopiero zwieńczenie kompleksowej oceny stwierdzonej samowoli z prawem. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt. II sentencji wyroku w oparciu o art. 152 ppsa. /-/ E.Brychcy /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Drzazga MK