II SA/Po 49/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi C. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Burmistrz M. działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 2670 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 3 ust. 1 pkt 19, art. 26 ust. 1 i 2 i art. 34 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.; dalej: "ustawa o odpadach"), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie niewłaściwego składowania odpadów o kodach: 17 01 01, 17 01 82, 17 02 02, 17 02 03 oraz 17 09 04 na terenie działki ewidencyjnej [...] położonej przy ul. [...] w M., nakazał C. G., właścicielowi posesji, usunięcie z terenu wymienionej działki wszystkich zgromadzonych odpadów o kodach podanych powyżej, zgodnie z przepisami obowiązującego prawa w tym zakresie (pkt 1) oraz ustalił termin wykonania obowiązku, o którym mowa w pkt 1 do dnia [...] roku (pkt 2). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Burmistrz M. wyjaśnił, że w dniu [...] r. w związku z notatką służbową Straży Miejskiej M. z dnia [...] r., wszczęte zostało z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z terenu działki nr [...], zlokalizowanej przy ul. [...] w M., na której znajduje się pozostałość po kontenerze handlowym postawionym na działce sąsiadującej o nr [...]. W trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że na terenie działki nr [...] usytuowany jest szkielet pawilonu handlowego, w którym zalegają odpady budowlane. Z wyjaśnień złożonych przez C. G. - właściciela [...]" wynika, że w przedmiotowym pawilonie prowadzony był przez E. A. oraz J. S. sklep z bielizną oraz że zalegające w nim odpady są ich własnością. Natomiast J. S. oświadczył, że nie jest właścicielem kontenera, w którym znajdują się śmieci, a E. A. nie jest związana ze sprawą. Przechodząc do meritum organ I instancji wskazał, że obalenie domniemania prawnego, zgodnie z którym władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości, jest możliwe i może nastąpić poprzez wskazanie, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot. Jednakże, wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był faktycznym wytwórcą odpadów. Z uwagi na fakt, że magazynowanie jakichkolwiek odpadów na nieruchomości [...] przy ul. [...] w M. jest niedopuszczalne, gdyż przedmiotowa działka nie ma takiego przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy M., organ I instancji, po przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, nakazał właścicielowi działki nr [...] w M. usunięcie z powyższego terenu nielegalnie zgromadzonych odpadów o kodach 17 01 01, 17 01 82, 17 02 02, 17 02 03 oraz 17 09 04. W odwołaniu z dnia [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego C. G. wniósł o uchylenie decyzji Burmistrza M. i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołujący wyjaśnił, że nie jest wytwórcą odpadów, do których usunięcia go zobowiązano. Odpady o wskazanych w decyzji kodach to pozostałości po kontenerze wybudowanym na sąsiedniej działce (nr [...]) należącej do M. K., R. K. i W. K. oraz działce odwołującego (nr [...]). Działkę tę odwołujący zakupił od Gminy M. aktem notarialnym nr [...] w dniu [...] r. Na działce w chwili zakupu znajdowały się resztki kontenera, którego dotyczy decyzja. Część kontenera na działce sąsiadów jest nadal użytkowana i to oni posadowili ścianę działową na granicy działek. W ten sposób odgrodzili część kontenera użytkowaną od części kontenera nieużytkowanego, zdewastowanego i w praktyce porzuconego. Obie części kontenera stanowią jedną całość, a zostały rozdzielone ścianą działową tylko po to, aby uniknąć konieczności rozebrania nieużywanej części tego obiektu. W chwili sprzedaży gmina wiedziała, że na sprzedawanym przez siebie terenie znajdują się pozostałości po kontenerze, wobec czego doskonale wie, że to nie nowy właściciel wytworzył ten odpad, ale właściciel sąsiadującej działki nr [...], który kontener posadowił na działce odwołującego i przez kilka lat czerpał z niego korzyści wydzierżawiając go J. S.. Następnie odwołujący podniósł, że w chwili obecnej toczy się postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowalnego w M. w sprawie "szpecącej konstrukcji stalowej po byłym obiekcie handlowym zlokalizowanym w M. na działce nr [...]", o czym został zawiadomiony w dniu [...] r. W sprawie prowadzonej przez PINB przesłuchany został dzierżawca kontenera J. S., który zeznał, że obiekt ten wydzierżawił od p. K. (współwłaścicielki działki nr [...]). Decyzją PINB z [...] r. nakazano odwołującemu rozbiórkę kontenera. W opinii odwołującego decyzja ta pokrywa się więc z nakazem usunięcia odpadów przez Burmistrza M.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., uchyliło decyzję Burmistrza M. z dnia [...] r., znak sprawy [...] w części stanowiącej punkt 2 sentencji oraz wyznaczyło nowy termin usunięcia odpadów do dnia [...] r. W pozostałej części utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że przez posiadacza odpadów, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Ustawa o odpadach nic definiuje pojęcia "władającego powierzchnią ziemi", co nakazuje poszukiwanie wyjaśnienia tego pojęcia w innych ustawach stosownie do systemowego kontekstu przepisów każdej ustawy, funkcjonującej w powiązaniu z przepisami innych ustaw tworzących zwarty system powiązanych aktów prawnych. Pojęcie władającego powierzchnią ziemi" definiuje ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z. 2017 r. poz. 519 ze zm.) stanowiąc, że jest nim właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - jest nim ujawniony jako władający. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z zapisami aktu notarialnego repertorium A nr [...], przedmiotowa działka była zabudowana budynkami usługowo-handlowymi oraz budynkiem gospodarczym. Umowy dzierżaw tych budynków wygasły lub zostały rozwiązane, a pomieszczenia gospodarcze (piwnice i garaże) znajdujące się w budynku gospodarczym opróżnione i wydane w posiadanie nabywcy. Ponadto C. G. zapewnił w akcie notarialnym, że znane są jemu położenie, granice, powierzchnia, przeznaczenie oraz stan faktyczny i prawny przedmiotów zawieranej umowy, które akceptuje. Od momentu zakupu i wydania niniejszej działki C. G. w pełni dysponował nieruchomością. Z związku z powyższym to do jego obowiązków należało dbać o porządek na swojej nieruchomości, a także w należyty sposób zabezpieczyć mienie znajdujące się na działce. Z akt sprawy wynika, że działka nie była zabezpieczona przed dostępem osób trzecich, a tym samym przed dewastacją i podrzucaniem odpadów przez nieznanych sprawców. Zdaniem Kolegium do obecnego stanu działki doszło poprzez zaniedbanie ze strony właściciela terenu. W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu C. G. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza M., a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w sprawie według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o odpadach, albowiem jako odpad zostały zakwalifikowane pozostałości po wybudowanym przez W. K., T. K. i R. K. pawilonie handlowym (kontenerze), który był przez nich dzierżawiony jako sklep i który do tej pory istnieje na działce właścicieli ([...]), a którego zdewastowana część znajduje się na działce skarżącego ([...]). Organ I instancji uznał, że pozostałości tego kontenera ulokowane na działce skarżącego są " odpadem" w rozumieniu ustawy o odpadach, podczas gdy stanowią one obiekt budowlany, dla którego rozbiórki niezbędna jest decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego podjęta zgodnie z przepisami art. 67 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego organy obydwu instancji pominęły wszelkie dowody wskazujące, że to nie C. G. był posiadaczem odpadów, ale byli nim wytwórcy odpadów, czyli właściciele działki [...]. Przed dewastacją kontenera był w nim sklep z bielizną, a sam kontener był wydzierżawiany przez J. S. i E. A., która tam pracowała. Potwierdzają ten stan ustalenia dokonane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] r. uchylającej decyzję nakazującą rozbiórkę kontenera ustalił, że na działce sąsiadującej ([...]) znajduje się pawilon (kontener), który stanowił całość z pawilonem na działce [...] oraz że właściciele działek postawili na granicy działek ścianę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie z dnia [...] r. skarżący wskazał, że w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wydał decyzję nr [...], którą umorzył toczące się postępowanie administracyjne dotyczące zabudowy na nieruchomości położonej w M. przy ul. [...] o nr ewidencyjnym działki [...] (pozostawionej części konstrukcji budynku parterowego handlowego nieużytkowanego), z powodu jego rozebrania. W uzasadnieniu nie wskazano kto dokonał rozbiórki pozostałych na działce skarżącego resztek pawilonu handlowego (nie dokonał tego skarżący). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Burmistrz M. zasadnie nałożył na C. G., właściciela działki nr [...] położonej przy ul. [...] w M., obowiązek usunięcia znajdujących się na tej działce odpadów o kodach 17 01 01, 17 01 82, 17 02 02, 17 02 03 oraz 17 09 04. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że wbrew twierdzeniu strony skarżącej, w sprawie nie zachodzi tożsamość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w przedmiocie rozebrania części konstrukcji budynku handlowego nieużytkowanego z prowadzonym przez Burmistrza M. postępowaniem w przedmiocie usunięcia odpadów z działki. Należy bowiem zauważyć, że materiały budowlane, z których był wykonany kontener, w momencie ich oddzielenia od szkieletu konstrukcji i upadku na podłoże stały się odpadami, które należało usunąć. Co więcej, jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji fotograficznej, na terenie działki oprócz spornego szkieletu kontenera i pozostałych w nim odpadów, znajduje się również hałda gruzu oraz porozrzucane kawałki zbitych szyb i innych materiałów budowlanych (zob. k. 27 – 29 akt adm. organu I instancji). Przechodząc do meritum Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Jak przy tym wynika z art. 3 ust. 1 pkt 19 tej ustawy, przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Z kolei przez wytwórcę odpadów rozumie się każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej (art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach). Jak słusznie zauważyły organy rozstrzygające w niniejszej sprawie, ustawa o odpadach nie definiuje natomiast "władającego powierzchnią ziemi", co nakazuje poszukiwanie wyjaśnienia tego pojęcia w innych ustawach stosownie do systemowego kontekstu przepisów każdej ustawy, funkcjonującej w powiązaniu z przepisami innych ustaw tworzących zwarty system powiązanych aktów prawnych. Pojęcie "władającego powierzchnią ziemi" definiuje ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm.) stanowiąc, że jest nim właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem – jest nim ujawniony jako władający. Należy również zgodzić się z organami orzekającymi w niniejszej sprawie, że władający powierzchnią ziemi może zwolnić się z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób – wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot. Obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Dla sprawy nie ma zatem znaczenia dowodzenie, że władający powierzchnią ziemi nie wytworzył odpadów, skoro nie prowadzi to do ustalenia tożsamości innego ich posiadacza. Wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami, zdejmuje bowiem z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był wytwórcą odpadów. Władający gruntem muszą mieć świadomość dbałości o porządek na swoich nieruchomościach i odpowiedzialności na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia ich nieruchomości. Niemniej jednak zdaniem Sądu powyższe nie oznacza, że organy są uprawnione do zignorowania dowodów, które mogą doprowadzić do ustalenia wytwórcy odpadów lub posiadacza odpadów innego niż właściciel nieruchomości, jeżeli zostaną one zaoferowane przez stronę. W odniesieniu do powyższych uwag należy wskazać, że w toku całego postępowania skarżący konsekwentnie wskazywał, że wytwórcami odpadów są właściciele nieruchomości sąsiedniej, albowiem do nich należy konstrukcja kontenera wraz z powstałymi z niego odpadami. Co więcej, skarżący wskazał, że kontener był wydzierżawiany przez J. S., który – stosownie do twierdzeń skarżącego – był przesłuchiwany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z protokołu przesłuchania wynika, że umowa dzierżawy była podpisana przez T. K.. Wobec tego skarżący w piśmie z dnia [...] r. wniósł o przeprowadzenie przez organ nadzoru budowlanego uzupełniającego przesłuchania J. S., przeprowadzenie przesłuchania współwłaścicieli działki nr [...] oraz przeprowadzenie dowodu z umowy dzierżawy zawartej pomiędzy J. S. i T. K. (k. 8 i 9 akt adm. organu I instancji). Na pismo to skarżący powołał się w odwołaniu z dnia [...] r. Ponadto, również w odwołaniu C. G. wniósł o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy administracyjnej [...] dotyczącej rozbiórki kontenera znajdujących się w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w M. (k. 30 akt adm. organu odwoławczego). Jednakże organy nie przeprowadziły wnioskowanych przez stronę dowodów, choć skarżący czynił realne starania celem ujawnienia wytwórcy odpadów. W aktach sprawy znajduje się jedynie oświadczenie J. S. z dnia [...] r., że nie jest właścicielem działki nr [...] i kontenera, a E. A. (według oświadczenia skarżącego prowadząca sklep z bielizną), "nie jest związana ze sprawą" (k. 52 akt adm. organu I instancji). W kontekście powyższego nie można pominąć kluczowych dla sprawy okoliczności – konsekwentnie pomijanych przez organy w swoich rozważaniach – a mianowicie, że zarówno działka nr [...], jak i działka nr [...] były przed ich sprzedażą własnością Gminy M.. Co więcej, jak wynika z twierdzeń skarżącego, p. K. przed zakupem działki nr [...] byli jej dzierżawcami, a sam kontener był na działkach już wtedy, kiedy to Gmina była ich właścicielem. W akcie notarialnym sprzedaży działki nr [...] Burmistrz M. działając w imieniu i na rzecz Gminy M. oświadczył, że przedmiotowa działka była zabudowana budynkami usługowo-handlowymi oraz budynkiem gospodarczym, a "umowy dzierżaw tych budynków wygasły lub zostały rozwiązane" (k. 24 akt adm. organu odwoławczego). Wobec tego Gmina z urzędu posiada informacje, kto i na jakich warunkach dysponował mieniem gminy jako dzierżawca (kto posadowił/ zezwolił na posadowienie na działce kontenera), jaki był stan działki nr [...] w dacie sprzedaży (tj. czy już wówczas znajdowały się na niej przedmiotowe odpady powstałe na skutek degradacji konstrukcji pawilonu – jak twierdzi skarżący) i w konsekwencji kto był wytwórcą tych odpadów (doprowadził do degradacji kostrukcji kontenera pomimo prawnego obowiązku utrzymania go we właściwym stanie technicznym). W tym zakresie organ I instancji powinnien był dokonać odpowiedniej kwerendy w swoich archiwach. Z powyższego wynika, że organy rozstrzygające w niniejszej sprawie zupełnie pominęły wnioski dowodowe skarżącego i informacje posiadane z urzędu przez organ I instancji, skupiając się wyłącznie na wykazywaniu, że właścicielem odpadów jest władający nieruchomością, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zawartych w skardze wniosków dowodowych należy wskazać, że dokumenty wskazane w pkt 1, 3 i 4 znajdowały się w aktach przedłożonych Sądowi w niniejszej sprawie, a zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "P.p.s.a."), Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Odnosząc się z kolei do wniosku dowodowego o przeprowadzenie dowodu z akt postępowania [...], Sąd uznał, że na etapie postępowania sdądowoadministracyjnego nie było to niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Co zaś się tyczy wniosku o powołanie biegłego rzeczoznawcy z dziedziny budownictwa należy wskazać, że sąd administracyjny na podstawie art. 133 § 3 P.p.s.a. może przeprowadzić dowody uzupełniające wyłącznie z dokumentów. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], albowiem wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie prowadząc postępowanie należy podjąć próbę wyjaśnienia, kto był wytwórcą odpadów znajdujących się na działce [...], stosując się do wskazań opisanych powyżej zgodnie z art. 153 P.p.s.a. W pierwszej kolejności jednak organ odwoławczy zleci organowi I instancji przeprowadzenie wizji lokalnej na działce nr [...] w celu wyjaśnienia, czy nadal znajdują się na niej jakiekolwiek odpady. Jak bowiem wynika z materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...] r., nr [...], umorzył postępowanie administracyjne dotyczące pozostawionej części konstrukcji budynku parterowego handlowego nieużytkowanego na działce nr [...], z powodu jego rozebrania (k. 83 akt sąd.). Do wyjaśnienia pozostaje więc, czy wraz z kontenerem usunięto z działki również objęte zaskarżonymi decyzjami odpady (papa, gruz, szkło i inne). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając na rzecz skarżącego kwotę [...]zł tytułem zwrotu wpisu od skargi, kwotę [...]zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.