II SA/Po 492/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Z. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...] zł (złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ E. Podrazik /-/ B. Kamieńska /-/ B. Drzazga Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na Z. G. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...]zł z powodu uchylania się zobowiązanej od wykonania obowiązku określonego, w doręczonym wcześniej tytule wykonawczym, polegającym na rozbiórce obiektów zakładu betoniarskiego wzniesionych samowolnie przez W. G., poprzedniego właściciela, położonych w G. przy ul. W. na działce [...], obecnie po podziale terenu na działce [...] wyodrębnionej z terenu działki [...]. Równocześnie wezwano zobowiązaną do wpłacenia powyższej grzywny w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, wskazując, że niewykonanie obowiązku we w wyznaczonym terminie spowoduje orzeczenie wykonania zastępczego przedmiotowego obowiązku na koszt zobowiązanej. Z. G. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając: - błędne zastosowanie przepisów postępowania administracyjnego poprzez nieprawidłowe podanie podstawy prawnej wynikającej z Kpa, tj. art. 127, art. 141 i art. 143, - błędne zastosowanie przepisów postępowania poprzez niedostateczne uzasadnienie postanowienia, - przekroczenie granic uznania administracyjnego, co w konsekwencji spowodowało naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 8 kpa poprzez wymierzenie maksymalnej grzywny jako rażąco niewspółmiernej. W szczególności podniosła, że powołane w zaskarżonym postanowieniu przepisy art. 127, 141 i 143 kpa regulują kwestię odwołania od decyzji oraz postanowień. Przepisy te nie mogą wchodzić w zakres obowiązkowego pouczenia o możliwości zaskarżenia decyzji i postanowień, bowiem znalazły się one w petitum postanowienia jako podstawa nałożenia grzywny, a nie w samym pouczeniu znajdującym się na końcu pisma. Nadto, zgodnie z dyspozycją art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ może nałożyć grzywnę nieprzekraczającą [..] zł. W przedmiotowej sprawie organ zastosował najwyższą możliwą grzywnę, czym naruszył dyspozycję art. 7 i 8 kpa. Kodeks daje organowi możliwość swobodnego wymierzenia grzywny nakreślając jedynie jej górną granicę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wziął wszystkich okoliczności sprawy pod uwagę, a zwłaszcza zmiany właściciela gruntu, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt. W ocenie wnoszącej zażalenie organ I instancji nie posiada dostatecznych podstaw do tego, aby zastosować najwyższą maksymalną stawkę zakreśloną w kpa. Zgodnie zaś z judykaturą każde nałożenie grzywny winno być dostatecznie uzasadnione, wskazując celowość oraz kierując się zasadą skuteczności. W zaskarżonym postanowieniu brak takiego uzasadnienia. Organ nie wziął pod uwagę, że Z. G. jest osobą młodą i niedoświadczoną, a nieruchomość została jej przekazana w wyniku z pogarszającego się stanu zdrowia W. G. Dlatego organ powinien był w pierwszej kolejności upomnieć wnoszącą zażalenie o istnieniu na jej nieruchomości takiego obowiązku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części w jakiej określono podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia tj. "na podstawie art. 119, 121 § 2, 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 tj. ze zm. w związku z art. 124, 127, 141, 143 ustawy z dnia 14 czerwca 1966r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)" i w tym zakresie orzekł przywołując" na podstawie art. 119 oraz 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.)" a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, że bezsporny w niniejszej sprawie jest fakt, iż obowiązek nałożony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] (sygn. [...]) nie został wykonany. Niewykonanie nałożonego obowiązku rodzi po stronie wierzyciela obowiązek podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – dalej: u.p.e.a.). Dlatego Powiatowy Inspektor, stosując się do postanowień przepisów art. 119 u.p.e.a., nałożył grzywnę w celu przymuszenia. Jak wskazał, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek egzekwowania wykonania decyzji, a jednym ze środków jakimi dysponuje jest grzywna w celu przymuszenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 121 § 2 u.p.e.a. określa górną granicę wysokości grzywny w celu przymuszenia, pozostawiając organowi swobodę w zakresie szczegółowego ustalania jej wysokości. Ustalając wysokość grzywny organ egzekucyjny winien brać pod uwagę cel, któremu grzywna ma służyć, a także kierować się skutecznością zastosowania środka. Mając powyższe na uwadze oraz fakt, że decyzja o przymusowej rozbiórce została wydana [...] w opinii organu II instancji wysokość grzywny ustalona przez organ I instancji jest w pełni uzasadniona. Skargę na powyższe postanowienie wniosła Z. G., żądając jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca w uzasadnieniu skargi przywołała zarzuty podniesione w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, powołując się na stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę okazała się zasadna. Zgodnie z art. 121 § 2, 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. – dalej: u.p.e.a.) każdorazowo nałożona w stosunku do osób fizycznych grzywna nie może przekraczać kwoty [...] zł. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Co istotne dla niniejszej sprawy w powołanym przepisie ustawodawca określił jedynie górne granice wysokości nakładanych grzywien. Uznaniu organu pozostawił zatem ustalenie jej wysokości w konkretnym przypadku. Tym samym organ egzekucyjny korzystając z uznania administracyjnego winien wykazać, jakimi kierował się przesłankami. W szczególności winien wskazać, dlaczego zastosował grzywnę i na jakiej podstawie uznał, że grzywna ma mieć taką, a nie inną wysokość (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2006r., sygn. akt II OSK 510/05, ONSAiWSA 2006/6/168). Wskazać również należy, iż swobodę organu ograniczają wyrażone w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym zasada celowości oraz zasada stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Wynika z nich, iż przy wyborze środka egzekucyjnego winno się rozważyć, czy zastosowanie go prowadzić będzie bezpośrednio do wykonania obowiązku oraz czy dany środek egzekucyjny będzie najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Postępowanie egzekucyjne, podobnie jak każde inne postępowanie, powinno zmierzać do pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, które mogą mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. O powyższym stanowi treść art. 7 kpa, który w postępowaniu egzekucyjnym poprzez art. 18 u.p.e.a. ma odpowiednie zastosowanie. Zgodnie z art. 124 § 2 kpa postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie organ II instancji nie wyjaśnił w oparciu o jakie przesłanki uznał, że na skarżącą należało nałożyć grzywnę w wysokości [...]zł. Z akt sprawy również nie wynika, jakie okoliczności zostały wzięte pod uwagę przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Poza przytoczeniem przepisów prawa organ odwoławczy ograniczył się do lapidarnego stwierdzenia, iż wysokość grzywny ustalona przez organ egzekucyjny jest w pełni uzasadniona, bowiem decyzja o przymusowej rozbiórce wydana została [...]. Uniemożliwiło to Sądowi odniesienie się do zasadności nałożonej grzywny. Sąd nie mógł bowiem w ramach kontroli ocenić zgodności postanowienia z prawem. W takiej sytuacji stwierdzić zatem trzeba, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się naruszenia przepisu art.121 § 2, 4, art. 7 § 2 u.p.e.a., a także art. 7 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) należało orzec jak w punkcie I sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Inspektor weźmie pod uwagę poczynione wyżej rozważania, w szczególności dotyczące konieczności wykazania, jakimi kieruje się przesłankami nakładając w oparciu o art. 121 § 2, 4 u.p.e.a. grzywnę w określonej wysokości. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a., zaś o wykonalności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 152 p.p.s.a. /-/ E. Podrazik /-/ B. Kamieńska /-/ B. Drzazga