II SA/Po 493/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. sp. komandytowo – akcyjna na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej spółki kwotę [...]złotych ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku D. sp. z o. o. spółka komandytowo-akcyjna (obecnie: D. Sp. z o. o. sp. komandytowo-akcyjna) z dnia [...] r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej z infrastrukturą (dz. nr [...]) oraz drogą dojazdową (dz. nr [...], [...], [...], [...]), przewidzianej do realizacji na części działki nr [...], ark. [...], obręb [...] i części działek nr [...], [...], [...], [...], ark. [...], obręb [...], położonych przy ul. [...] w P.. W uzasadnieniu Prezydent Miasta [...] w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że wcześniejszą decyzją z dnia [...] r., nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z uwagi na niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i naruszenie zasady kształtowania ładu przestrzennego, o których mowa w art. 1 ust. 2 tej ustawy. Jednak decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło opisaną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium stwierdziło, iż w toku prowadzonego postępowania nie ustalono w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy - w związku z brakiem prawidłowej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności nie odniesiono się w sposób właściwy do braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji uzyskał od Zarząd Dróg Miejskich pismo potwierdzające podtrzymanie warunków obsługi komunikacyjnej przedstawione w piśmie z dnia [...] r., nr [...] Jednocześnie uzyskano aktualną informację Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w sprawie opracowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przechodząc do meritum sprawy organ pierwszej instancji wyjaśnił, że dla wnioskowanego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem zgodnie z art. 59 u.p.z.p., planowana inwestycja wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy po przeprowadzeniu stosownej procedury i uzgodnieniu z odpowiednimi jednostkami. Wobec tego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół terenu planowanej inwestycji obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Obszar analizowany wyznaczono zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003, nr 164, poz. 1588; dalej: "R.w.n.z.") - w promieniu 50 m od granic terenu objętego wnioskiem, który posiada front od ul. [...] (o szerokości 10 m). Uwzględniając, że wskazany przez inwestora teren inwestycji składa się z kilku części różnych działek, za front terenu inwestycji uznano część działki [...], która bezpośrednio przylega do działki drogowej będącej częścią ul. [...]. Tym samym wbrew zastrzeżeniom inwestora, obszar analizowany na potrzebny aktualnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczony został w sposób prawidłowy. Jednocześnie rozszerzenie obszaru analizowanego nie wpłynęłoby na charakter rozstrzygnięcia z uwagi na poczynione w sprawie ustalenia. W dalszej kolejności organ pierwszej instancji wskazał, że na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej ustalono, że planowane zamierzenie inwestycyjne kontynuuje: funkcję, szerokość elewacji frontowej i geometrię dachu oraz wysokość, nie kontynuuje natomiast linii zabudowy, sposobu zagospodarowania terenu oraz powierzchni zabudowy sąsiedniej. W zakresie wskaźnika zabudowy analiza wykazała, że średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 32,6% powierzchni działek. Wnioskowany wskaźnik zabudowy ma wynosić 17%. Jednakże powierzchnie zabudowy planowanych budynków są nieadekwatne do powierzchni zabudowy jednorodzinnej istniejącej w obszarze analizowanym i znacznie ją przekraczają. Powierzchnie zabudowy budynków w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanych wzdłuż ulic K. i N., wynoszą od 75 m2 do 145 m2, a w zabudowie szeregowej przy ul. [...] od 70 m2 do 123 m2. Tymczasem wnioskowane budynki jednorodzinne mają posiadać powierzchnię zabudowy od 200 m2 do 250 m2, co oznacza, że inwestycja w zakresie realizacji zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej nie kontynuuje wielkości powierzchni zabudowy charakterystycznej dla zabudowy usytuowanej na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Odnosząc się do możliwości ustalenia linii zabudowy na przedmiotowym terenie wskazano, że teren analizowany charakteryzuje się uporządkowaną linią zabudowy. Wzdłuż ul. [...], T. i N. budynki usytuowane są w odległości około 3m-6m od linii rozgraniczających ulicę. Nieruchomość, na której ma być zrealizowana planowana zabudowa, nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (ul. K.). Projektowane budynki mają być usytuowane na działce zlokalizowanej poza terenami zwartej zabudowy, gdzie występują tereny zielone, zakrzewione i tereny rekreacji - boiska sportowe. W związku z powyższym nie można dla niego wyznaczyć linii zabudowy będącej przedłużeniem linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich zgodnie z § 4 ust. 1 R.w.n.z., ponieważ takiej zabudowy nie ma na działkach sąsiednich. Z punktu widzenia stanu faktycznego omawianej sprawy, także regulacje prawne zawarte w przepisach § 4 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia nie mają tutaj zastosowania, ponieważ jak nadmieniono powyżej na działkach sąsiednich nie ma zabudowy. Możliwe jest inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 4 ust. 4, jednakże w niniejszym przypadku nie ma podstaw do potraktowania powyższej inwestycji na innych i specjalnych zasadach, albowiem według analizy zabudowa kształtuje się przede wszystkim w części zachodniej terenu analizowanego (w odległości 120 m od działki nr [...]) wzdłuż ul. [...]. Jak wynika z załączonej do wniosku koncepcji, teren inwestycji ma stanowić odrębną enklawę zabudowy. Analiza wniosku wskazuje bowiem, że teren sąsiadujący z terenem inwestycji charakteryzuje się jednolitą zabudową jednorodzinną, zlokalizowaną wzdłuż istniejących dróg publicznych, bezpośrednio przy tych drogach. Na terenie analizowanym nie istnieje zaś zabudowa w głębi działek, znacznie odsunięta od dróg publicznych, która połączona byłaby z nimi drogami wewnętrznymi. Pozwala to przyjąć, że wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w formie, w jakiej wystąpił o to inwestor, doprowadziłoby w istocie do stworzenia nowego ładu przestrzennego w postaci zwartego kompleksu zabudowy w głębi analizowanego obszaru. Tym samym przełamana zostałaby, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zasada dobrego sąsiedztwa. Zrealizowanie tej inwestycji nie dałoby się pogodzić z istniejącą zabudową rozumianą jako mieszczenie się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenu. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy doprowadziłoby do powstania skoncentrowanej zabudowy i w konsekwencji - jak wskazano powyżej - stworzenia nowego ładu przestrzennego w analizowanym obszarze. W zakresie wymagań art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. stwierdzono, iż teren na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej - do ul. [...] (zgodnie z pismem Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] r., nr [...]). W odwołaniu z dnia [...] r. inwestor wniósł o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. oraz orzeczenie co do istotny sprawy poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji celem jej ponownego rozpoznania. Decyzji organu i instancji zarzucono naruszenie: (1) art. 53 u.p.z.p. poprzez przeprowadzenie analizy i warunków zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w sposób wadliwy, nie prowadzący do uzyskania obiektywnych ustaleń; (2) § 3 w zw. z § 2 pkt 5 R.w.n.z. poprzez ustalenie obszaru analizowanego w oparciu o przyjęcie za front działki budowlanej jej część przylegającą wyłącznie do drogi publicznej; (3) § 4 R.w.n.z. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że zaproponowana przez inwestora linia zabudowy nie jest możliwa dla planowanej inwestycji; (4) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne ustalenie, że planowana inwestycja nie będzie stanowić kontynuowania funkcji na zasadach dobrego sąsiedztwa; (5) naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez nieuzasadnioną zmienność poglądów organu polegającą sporządzeniu analizy obszaru analizowanego w oparciu o założenia mniej korzystne dla skarżącego niż to uczyniono w tej samej sprawie w związku ze sporządzeniem analizy obszaru analizowanego na potrzeby uchylonej decyzji [...]; (6) sprzeczność zaskarżonej decyzji z ustaleniami analizy przeprowadzonej na potrzeby wydanej decyzji poprzez wskazanie w decyzji, że wnioskowana inwestycja nie kontynuuje funkcji dobrego sąsiedztwa, podczas gdy z treści analizy wprost wynika, iż analiza kontynuuje funkcje zabudowy sąsiedniej. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 w związku z art. 64 oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1, 6, 7 u.p.z.p., uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, że w analizie znajdującej się w aktach sprawy brak jest charakterystyki zabudowy na poszczególnych działkach w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, w związku z czym nie sposób uznać, że analiza przeprowadzona została prawidłowo. Kolegium podkreśliło, że prawidłowo wykonana analiza powinna nie tylko wskazywać finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy, ale także przedstawiać sposób określenia tych parametrów, które powinny wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych. Organ I instancji winien zatem opisać zabudowę na każdej działce, która jest przedmiotem analizy i dokonać ustalenia parametrów i wskaźników nowej zabudowy w oparciu o wyliczenia wynikające z rozporządzenia. Odnosząc się do rozważań organu I instancji dotyczących linii zabudowy organ odwoławczy powołał się na treść wyroku NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 496/10, w którym podkreślono, że zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy, zaś jedynym wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową istniejącą na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, a ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna oraz prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora. Ponadto Kolegium stwierdziło, że w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 27 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1096/12, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w sytuacji stwierdzenia, że w sąsiedztwie działki, na której planowana jest inwestycja, jest zlokalizowana co najmniej jedna działka zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy. Wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z § 4 rozporządzania nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdująca się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. W konsekwencji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. W każdej też sprawie organ powinien, oceniając dopuszczalność realizacji inwestycji, indywidualnie podejść do okoliczności stanu faktycznego, w tym kształtu działki, na której planowana jest inwestycja. Odnosząc się do wniosku odwołującego dotyczącego uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji Kolegium podkreśliło, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - z uwagi na jego specyfikę -w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmownej organu I instancji nie jest możliwe wydanie przez organ II instancji pozytywnej decyzji reformacyjnej (ustalającej warunki zabudowy), o której mowa w art. 138 § 1 pkt, 2 ab initio K.p.a., lecz konieczne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W skardze z dnia [...] r. D. Sp. z o. o. Sp. komandytowo-akcyjna wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. (1) art. 7, art. 8, art. 11 i art. 12 § 1 i art. 136 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji merytorycznej, albowiem konieczne jest sporządzenie nowej analizy i projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz uzyskanie wymaganych uzgodnień, co rodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie przekraczającym kompetencje procesowe organu wskazane w treści art. 136 K.p.a. i nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów zebranych w sprawie; (2) art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 i art. 136 K.p.a. poprzez niezwrócenie się do organu I instancji o dodatkowe wyjaśnienia w sytuacji, gdy organ odwoławczy uznał, że sporządzona w przedmiotowej sprawie analiza cech i funkcji zagospodarowania terenu nie odpowiada wymogom przewidzianym przepisami prawa; (3) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmownej organu I instancji nie będzie możliwe wydanie przez organ II instancji pozytywnej decyzji reformacyjnej, w sytuacji, gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze dysponowało materiałem dowodowym i uprawnieniami pozwalającymi mu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy administracyjnej co do meritum; (4) naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu skarżąca Spółka wskazała, że zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięcia merytorycznego, a usunięcie ewentualnych braków możliwe było w trybie art. 136 K.p.a., w ramach postępowania odwoławczego, np. poprzez zwrócenie się do organu I instancji o stosowne wyjaśnienia uzupełniające materiały sprawy lub sporządzenie dodatkowej, uzupełniającej analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu wraz z projektem decyzji przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje. Podniesiono, że ustalenia których poczynienie było w przedmiotowej sprawie konieczne w znacznej mierze były wynikiem konieczności uwzględnienia poprawnej interpretacji przepisów prawa wraz z ich prawidłowym zastosowaniem (np. w odniesieniu do wyznaczenia linii zabudowy), a zatem nie wymagało od organu odwoławczego prowadzenia rozbudowanego postępowania dowodowego w tym zakresie. Spółka podniosła również, że organ odwoławczy nie wskazał precyzyjnie w treści zaskarżonej decyzji, poczynienie jakich "stosownych ustaleń co do zabudowy w obszarze analizowanym" uzasadnia ponowne prowadzenie postępowania i zbierania dowodów w sprawie. Organ odwoławczy nie wyjaśnił także szczegółowo dlaczego tych kwestii nie można było ewentualnie wyjaśnić w trybie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 K.p.a., a użyte w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji sformułowanie "przekracza to zakres postępowania, wynikający z art. 136 K.p.a." uznać należy za zbyt lakoniczne i niewystarczające. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., nr [...] – odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej z infrastrukturą (dz. nr [...]) oraz drogą dojazdową (dz. nr [...], [...], [...], [...]), przewidzianej do realizacji na części działki nr [...] i części działek nr [...], [...], [...], [...], położonych przy ul. [...] w [...] – i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że nieruchomość objęta wnioskiem skarżącej Spółki o ustalenie warunków zabudowy położona jest na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Jak przy tym wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Prezydent Miasta [...] odmawiając ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie stwierdził, że planowana inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa, o jakim stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji linii zabudowy, sposobu zagospodarowania terenu oraz powierzchni zabudowy sąsiedniej. W kontekście powyższego Sąd wyjaśnia, że zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. właściwy minister określił sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym m.in. wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy. Stosownie do § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4). Odnosząc się do możliwości ustalenia linii zabudowy organ I instancji wskazał, że teren analizowany charakteryzuje się uporządkowaną linią zabudowy. Wzdłuż ulicy [...], T. i N. budynki usytuowane są w odległości ok. 3 m – 6 m od linii rozgraniczających ulicę. Nieruchomość, na której ma być usytuowana wnioskowana zabudowa nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Pomiędzy ul. [...] a częścią działki nr [...] znajdują się tereny zieleni nieuporządkowanej i tereny rekreacyjne, przez które inwestor planuje wyznaczyć drogę dojazdową do działki nr [...]. Na przedłużeniu ul. [...], gdzie planowany jest zespół zabudowy bliźniaczej i szeregowej nie ma w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mogącej stanowić kontynuację dla wyznaczenia nowej linii zabudowy na działce inwestora. Wobec tego zdaniem organu I instancji nie można ustalić linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1 – 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego Prezydent Miasta [...] rozważył zasadność lokalizacji spornej inwestycji na odmiennych zasadach i wskazał, że według analizy zabudowa kształtuje się przede wszystkim w części zachodniej terenu analizowanego wzdłuż ul. [...]. Teren sąsiadujący z terenem inwestycji charakteryzuje się jednolitą zabudową jednorodzinną, zlokalizowaną wzdłuż istniejących dróg publicznych, bezpośrednio przy tych drogach. Na terenie analizowanym nie istnieje zaś zabudowa w głębi działek, znacznie odsunięta od dróg publicznych, która połączona byłaby z nimi drogami wewnętrznymi. Wobec tego wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w formie, w jakiej wystąpił o to inwestor, doprowadziłoby w istocie do stworzenia nowego ładu przestrzennego w postaci zwartego kompleksu zabudowy w głębi analizowanego obszaru. Wobec tego w niniejszej sprawie zdaniem organu I instancji nie ma podstaw do potraktowania inwestycji na innych i specjalnych zasadach i zastosowanie odstępstwa z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Tymczasem organ odwoławczy odnosząc się do kwestii kontynuacji linii zabudowy w ogóle nie zajął stanowiska względem wskazanych wyżej rozważań organu I instancji, w szczególności nie odniósł się w ogóle do argumentów Prezydenta Miasta [...] co do niezasadności zastosowania w niniejszej sprawie odstępstwa z § 4 ust. 4 rozporządzenia. W istocie nie wiadomo więc, czy organ odwoławczy odmiennie od organu I instancji stanął na stanowisku, że w sprawie winien mieć zastosowanie § 4 ust. 4 rozporządzenia – a jeśli tak, to nie wskazał argumentów na poparcie swojego stanowiska, uchylając się w ogóle od podjęcia polemiki z organem I instancji w tym zakresie. Organ odwoławczy zacytował jedynie fragmenty dwóch orzeczeń sądów administracyjnych, nie odnosząc jednak wypływających z nich konkluzji do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Co istotne, orzeczenia te zapadły w odmiennych stanach faktycznych, albowiem wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 496/10 dotyczył możliwości realizacji zabudowy w głębi działki, mającej bezpośredni dostęp do drogi publicznej, gdy pozostałe działki dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane były w niewielkiej odległości od ulicy – bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy. Należy zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji występują przede wszystkim zielone tereny niezabudowane, nieurządzone, oraz tereny ogrodów działkowych. We wschodniej części obszaru analizowanego znajdują się tereny kolejowe, a od strony zachodniej znajdują się tereny rekreacyjne (boiska sportowe). Za nimi zlokalizowany jest kwartał zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej szeregowej i bliźniaczej. W sprawie chodzi więc w istocie o stworzenie nowej jednostki urbanistycznej na terenie niezabudowanym. Z kolei wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1096/12 zapadł w sprawie, w której sąsiadujące z wnioskowaną zabudową budynki nie były usytuowane w regularny sposób i nie tworzyły jednolitej zabudowy, tymczasem w rozpatrywanej sprawie nie występuje rozproszona linia zabudowy, albowiem za boiskami sportowymi znajduje się zwarta zabudowa bliźniacza i szeregowa, zlokalizowana w odległości od ok. 3 do 6 m od linii rozgraniczających ulice K., T. i N.. Wobec powyższego koniecznym jest przypomnienie, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, w tym przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny. Motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny natomiast zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było ustalenie zajętego przez organ odwoławczy stanowiska, również w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu. Uzasadnienie decyzji organu II instancji, w którym brak rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na weryfikację prawidłowości decyzji organu I instancji, stanowi nie tylko naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, 77 i 80 K.p.a.), ale też stawia pod znakiem zapytania gwarancje wynikające z wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Zdaniem Sądu taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, tym bardziej, że decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło pierwszą wydaną w niniejszej sprawie decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., nr [...] m. in. z uwagi na niewystarczające umotywowanie przez organ I instancji braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Rozważania organu I instancji w tym zakresie powinny więc tym bardziej stanowić przedmiot kontroli organu odwoławczego. Tymczasem organ odwoławczy kontrolując decyzję organu I instancji w pierwszej kolejności skupił się na wadliwości wykonanej analizy urbanistycznej w kwestii charakterystyki zabudowy na poszczególnych działkach w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a była to kwestia wtórna do rozważań organu I instancji, przesądzających o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W specyfice rozpatrywanej sprawy dopiero bowiem wskazanie przez Kolegium, że w sprawie winno mieć zastosowanie odstępstwo z § 4 ust. 4 rozporządzenia dałoby podstawy do kontroli analizy pod względem braków danych wyjściowych w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, określonych odrębnie dla każdej z działek objętych analizą. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien więc w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący odnieść się do kwestii możliwości ustalenia linii zabudowy mając na uwadze fakt, że celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, który konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy, a wynikająca z art. 6 ust. 2 pkt 1 up.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, nie ma priorytetu nad ładem przestrzennym. Wartości te w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są równoważne i skoro ustawodawca zdecydował się wprowadzić narzędzie ochrony ładu przestrzennego poprzez skonkretyzowanie w art. 61 u.p.z.p. warunków, które planowana inwestycja musi spełniać, aby możliwe było ustalenie warunków zabudowy, wszelkie odstępstwa muszą być wyjątkowe i szczególnie uzasadnione. Ubocznie Sąd wskazuje, że organ odwoławczy w ogóle nie wypowiedział się w kwestii spełnienia przez planowaną inwestycję warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. dostępu do drogi publicznej. W tym kontekście Sąd wskazuje, że warunek ten będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), przy czym jak wynika z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. dostęp ten może być bezpośredni - jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej, lub pośredni - przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (czyli drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych). W poruszanym zakresie Sąd zauważa, że z wniosku oraz z koncepcji zagospodarowania terenu (t. I k. 1-4 i 7 k. adm. org I inst.) wynika, że inwestycja nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Inwestor nie przedstawił również dokumentu potwierdzającego ustanowienie służebności drogowej, a na mapie dołączonej do wniosku wykreślono przebieg planowanej do realizacji drogi wewnętrznej, co koreluje z treścią wniosku, którym objęta jest również budowa drogi dojazdowej (dz. nr [...], [...], [...], [...]). Organ pierwszej instancji stwierdzając spełnienie przez inwestora warunku dostępu do drogi publicznej powołał się na uzgadniające inwestycję pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] r. Co istotne, jak wynika z akt sprawy, działka nr [...], przez którą w głównej mierze ma przebiegać projektowana droga wewnętrzna należy do Miasta [...] i została powierzona Zarządowi Zieleni Miejskiej (t. V k. 498 akt adm. organu I inst.). W aktach sprawy znajduje się pismo z dnia [...] r., w którym Zarząd Zieleni Miejskiej negatywnie zaopiniował budowę drogi dojazdowej na terenie działki [...], wyjaśniając, że w chwili obecnej działka ta stanowi urządzony zieleniec położony przy ul. [...] (t. V k. 557 akt adm. organu I instancji). Zdaniem Sądu skoro w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. mowa jest o "dostępie do drogi publicznej", należy przez niego rozumieć dostęp i faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny zaś polega na rzeczywistym zapewnieniu możliwości przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Przy tym powinien to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że nie jest prawidłowe żądanie przez organ od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków, określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania prawa do przejazdu przez cudzy grunt byłoby odstępstwem od ustawowej zasady, że przy lokalizacji inwestycji nie trzeba legitymować się prawem do gruntu. Mogłoby też narażać inwestora na znaczne koszty, przy braku gwarancji uzyskania warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2209/13, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. też Z. Niewiadomski, Planowane i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, W-wa 2011, str. 513). Niemniej jednak w specyfice rozpatrywanej sprawy, kiedy dostęp do drogi publicznej ma być zapewniony przez drogę wewnętrzną, której budowa jest objęta treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy (wobec tego droga wewnętrza zapewniająca dostęp do drogi publicznej jeszcze nie istnieje), a jednostka zarządzająca działką nr [...] negatywnie zaopiniowała budowę drogi wewnętrznej, kwestia realnego dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej winna być wnikliwie zbadana przez organy administracji. Jednocześnie Sąd podkreśla, że uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło wyłącznie z uwagi na uchybienie przez organ odwoławczy wymogom procedury administracyjnej, co nie oznacza jednak, że Sąd przyznał rację wszystkim twierdzeniom podnoszonym przez skarżącego. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], albowiem wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 15, 77 i 80 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy winien w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący dokonać kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności odnosząc się merytorycznie do kwestii możliwości ustalenia linii zabudowy z uwzględnieniem wytycznych oraz ocen prawnych wyrażonych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, wnikliwie zbadać kwestię spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej oraz rzetelnie ustosunkować się do wszystkich zarzutów odwołania. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na koszty postępowania składa się kwota [...]zł tytułem opłaty sądowej od skargi, kwota [...]zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.