II SA/Po 495/16

Dnia 9 listopada 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 roku sprawy ze skargi J na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P z dnia kwietnia 2016 roku w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P na rzecz skarżącego kwotę 997,- zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta P decyzją z dnia sierpnia 2015 r., na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) i na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku P ustalił warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej planowanej do realizacji na działce, położonej przy pul. U w P. W uzasadnieniu Prezydent Miasta P wyjaśnił, iż rozpatrywana inwestycja ma być realizowana na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Objęta wnioskiem działka położona jest po zachodniej stronie ul. U. Jej powierzchnia wynosi około 1730m2. Od frontu, w odległości około 7m od ulicy usytuowany jest budynek mieszkalnym jednorodzinny z częścią gospodarczą. Łączna powierzchnia zabudowy wynosi około 103m2, co stanowi około 6% powierzchni działki. W ewidencji gruntów i budynków wnioskowana działka w części (około 988m2) oznaczona jest symbolem B, tj. grunty zabudowane i zurbanizowane Ponadto organ wskazał, że wnioskowane zamierzenie nie jest inwestycją celu publicznego. Wskutek analizy urbanistycznej i w oparciu o uzyskane opinie i uzgodnienia stwierdzono zatem, iż planowana inwestycja jest zgodna z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o p. i z. p. W zakresie wymagań art. 61 ust. 1 pkt. 2-5 ustawy o p. i z. p. wykazano, że teren, na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych oraz w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy odrębne, co umożliwia ustalenie warunków zabudowy. Od tej decyzji odwołanie wniósł J - właściciel działki sąsiedniej, zarzucając, że decyzja o warunkach zabudowy jest sprzeczna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z uwagi na to, że droga dojazdowa do planowanej inwestycji i miejsca parkingowe na działce objętej warunkami zabudowy będą zbyt blisko granicy z jego działką. Zdaniem odwołującego zjazd i dojazd do nowo realizowanej zabudowy będzie generował spaliny i kurz, oddziałując tym samym na działkę przy ul. U nr 5. Ponadto odwołujący wskazał uzupełniając swoje odwołanie, iż mapa załączona do decyzji ustalającej warunki zabudowy różni się od tej, którą sam dysponuje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P decyzją z dnia kwietnia 2006 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta P uznając, iż zgromadzony w sprawie materiał pozwalał na wydanie orzeczenia co do istoty sprawy. Kolegium w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazało, iż organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z normami prawa procesowego i zastosował prawidłowo przepisy prawa materialnego istotne w przedmiotowej sprawie. Ponadto wskazano, że istnienie uciążliwości wynikających z obsługi planowanego budynku samochodem, na które zwraca uwagę skarżący, mogą być przedmiotem badań dopiero w kolejnym postępowaniu związanym z ubieganiem się o pozwolenie na budowę. Kolegium zwróciło przy tym uwagę iż, przepisy prawa umożliwiają ustalenie praktycznie każdej zabudowy o ile nie jest ona sprzeczna z zastanym ładem przestrzennym, zaś badanie to ma wielostopniowy charakter mający na względzie przede wszystkim bardzo szeroki zakres uprawnień właścicielskich. W odniesieniu do zasygnalizowanej przez odwołującego obecności dwóch, różniących się kopii map tego samego fragmentu mapy zasadniczej Kolegium stwierdziło, iż przedmiotowe postępowanie przed organem I instancji toczyło się w oparciu o mapę z 2015 r., zaś przywołany przez odwołującego egzemplarz datowany jest na 2009 r., nie mógł być brany pod uwagę ze względu na czas jego wytworzenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P wniósł J żądając uchylenia decyzji zarówno pierwszej jak i drugiej instancji. Skarżący zarzucił, że decyzja o warunkach zabudowy jest sprzeczna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z uwagi na to, że miejsca parkingowe na działce objętej warunkami zabudowy będą zbyt blisko granicy z jego działką. Zjazd i dojazd do nowo realizowanej zabudowy będzie generował spaliny i kurz, oddziałując tym samym na działkę przy ul. U nr 5. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P odpowiadając na skargę wskazało, że po ponownym zapoznaniu się z całością akt sprawy nie znalazło podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazano, iż organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z normami prawa procesowego i zastosował prawidłowo przepisy prawa materialnego znajdujące w sprawie zastosowanie. Zdaniem Kolegium istnienie uciążliwości wynikających z obsługi planowanego budynku samochodem, na które zwraca uwagę skarżący, mogą być przedmiotem badań dopiero w kolejnym postępowaniu związanym z ubieganiem się o pozwolenie na budowę. W ocenie organu żaden z zarzutów skarżącego nie mógł zostać uwzględniony, bowiem jego zdaniem decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, zaś przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, znajdują zastosowanie dopiero na etapie ubiegania się inwestora o pozwolenie na budowę. Wskazać również należy, iż skarżący pismem z dnia 19 sierpnia 2016 r. skierowanym bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uzupełnił swoją skargę, podnosząc, że rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta P z dnia sierpnia 2015 r., zostało oparte o dokument – mapę z dnia lutego 2015 r., która to nie odzwierciedla stanu faktycznego. Ponadto skarżący zarzucił, że organ I instancji wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie nie wywiązał się z obowiązku wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o p. i z. p.. W uzasadnieniu swojego wywodu skarżący wskazał, że na załączonej przez niego mapie zasadniczej znajdują się zabudowania w postaci tarasu przy nieruchomości znajdującej się przy ul. U, a w przypadku nieruchomości znajdującej się przy ul. U pomieszczenia przeznaczonego na stały pobyt ludzi, usytuowanego po północnej stronie budynku wraz ze znajdującym się nad nim balkonem, a także trzech kondygnacji południowej części budynku. Wymienione elementy nie znajdują swojego odzwierciedlenia na mapie zasadniczej załączonej do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wydanej przez Prezydenta Miasta Poznania w dniu sierpnia 2015 r. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy mając wiedzę o istnieniu dwóch sprzecznych ze sobą map zasadniczych, powinien w myśl art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. przeprowadzić dodatkowe postępowanie celem wyjaśnienia tej kwestii, czego nie zrobił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO z 04.2016r. Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty są trafne.Tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy regulują przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015r., poz. 199, dalej "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 nr 164, poz. 1588). Niesporne jest, iż dla obszaru objętego wnioskiem obecnie nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2. teren ma dostęp do drogi publicznej, 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1, 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jednym z warunków, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest, określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z kolei elementy składowe, jakie powinna zawierać analizowana decyzja wymienione zostały przez ustawodawcę w art. 54 ustawy, stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1ustawy. Z kolei szczegółowy sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony przez normodawcę w rozporządzeniu. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje §3 rozporządzenia. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Zwrócić również należy uwagę, że analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną. która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Zauważyć przy tym należy, iż do decyzji z 26.08. 2015 r., zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, złączono wynik analizy urbanistycznej z dnia 14.07.2015r.., czyli podsumowanie i konkluzje przeprowadzonej analizy. Część tekstowa wyników analizy nie musi zawierać wszystkich danych, na których oparł się organ prowadzący analizę urbanistyczną, a jedynie zawierać dane wynikające z tej analizy na podstawie, których organ może ustalić czy możliwe jest wydanie decyzji dla inwestycji o wnioskowanych przez inwestora parametrach. Istotne jest jednak iż załącznik graficzny musi być sporządzony na aktualnej mapie. Zgodnie ze wskazanym przepisem stanowi on bowiem integralną część decyzji. W niniejszej sprawie oba załączniki graficzne słusznie wzbudziły u skarżącego wątpliwości. Nie została bowiem naniesiona kompletna aktualna zabudowa w terenie analizowanym. Wprawdzie kopia mapy datowana jest na 02.2015r, ale brak jest na niej części zabudowań na działce4 skarżącego których istnienie skarżący wykazał na złożonej do akt sądowych kopii mapy zasadniczej z datą wcześniejszą to jest 11.2009r. Poddaje to w wątpliwość wynik analizy z 07.2015r.stanowiący załącznki nr 2, w części dotyczącej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Stwierdzić zatem należy, że zaskarżoną decyzją organ zaakceptował wadliwą analizę badanego terenu tym samym doszło do naruszenia $ 3 i 9 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu .Skarżący podnosił ten zarzut w piśmie uzupełniającym odwołanie, mimo to organ w decyzji drugoinstancyjnej wątpliwości nie wyjaśnił, wskazując jedynie na wcześniejszą datę załączonej przez skarżącego mapy. Wyjaśnienia jednak wymaga dlaczego na mapie stanowiącej załącznik do decyzji brak jest zabudowań istniejących na mapie starszej. Jeżeli zostały rozebrane to okoliczność ta winna być skarżącemu wykazana w sposób nie budzący wątpliwości. Brak takiego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, stanowi naruszenie przepisu 15kpa, 140kpa w zw. z art. 107$ 1 i 3 kpa. Co do zarzutu skargi kwestionującego dopuszczalność zabudowy na działce inwestycyjnej, w drugiej linii zabudowy, Sąd podziela pogląd , że generalnie nie ma takiego zakazu, o ile taka zabudowa nie jest sprzeczna z istniejącym ładem przestrzennym. Do tej reguły winien się odnieść organ po powtórnym dokonaniu analizy i ewentualnym naniesieniu na załącznik aktualnej zabudowy w badanym terenie. W tych warunkach Sąd uznał ,że doszło do naruszenia przepisów art.145$1.pkt.1 lit.a i b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r. poz.217 ze zm.) i uchylił zaskarżoną decyzję.