II SA/Po 496/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi A. i J. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę [...] zł (złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Podrazik /-/ B. Kamieńska /-/ B. Drzazga W dniu 22 czerwca 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił A. i J. małż. O. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności wybudowania przez nich budynku gospodarczego na działce nr [...] w P., gm. P. Zawiadomienie zostało poprzedzone dokonaniem w dniu 13 czerwca 2006 r. oględzin na przedmiotowej działce. Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] na podstawie art. 49 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), nakazał A. i J. O. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 6.0mx3.60m, wybudowanego na działce nr [..], w P. gm. P., bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, iż postanowieniem z dnia [..] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przez A. i J. O. dotyczących budynku gospodarczego na działce nr [..] oraz nakazał inwestorom wykonanie określonych czynności w wyznaczonym terminie. Następnie decyzją z dnia [..] organ, nakazał A. i J. O. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 6.0mx3.60m, wybudowanego na w/w działce, wobec niewykonania nałożonych obowiązku w wyznaczonym terminie. Decyzją z dnia [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania inwestorów, uchylił powyższą decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie z dnia [..] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpoznając sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [..] nakazał inwestorom rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego. Powyższa decyzja została również uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [..]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji błędnie podał podstawę prawną rozstrzygnięcia, a ponownie rozpoznając sprawę powinien przeanalizować przepisy prawne regulujące zabudowę w okolicy Jeziora P. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustalił, że A. i J. O. są właścicielami działki nr [..] w P. Jak wynika z pisma Urzędu Gminy z dnia 23 lutego 2007 r., przedmiotowa działka nie jest przeznaczona pod zabudowę, bowiem znajduje w 100 metrowym pasie ochronnym Jeziora P., a zgodnie z § 4 pkt 7 rozporządzenia nr [..] Wojewody z dnia [..] na terenie parku obowiązuje zakaz budowania w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegu jeziora. Zdaniem organu, porównanie zdjęć przekazanych w piśmie z dnia 25 lutego 2003 r. przez Zespół Parków Krajobrazowych Województwa i wykonanych w czasie kontroli w dniu 28 marca 2007 r. wskazuje, że na działce znajduje się ten sam obiekt, który był objęty postępowaniem [..], z tym że jest usytuowany w innym miejscu. Zdjęcia te wskazują, że inwestorzy wbrew swym twierdzeniom, nie wykonali rozbudowy budynku, a budynek pobudowali bez pozwolenia na budowę i skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi. Organ wskazał, że zgodnie art. 28 prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art.29-31. Powyższe przepisy wskazują, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25m2. Przedmiotowy budynek gospodarczy nie przekracza powierzchni 25m2 zabudowy, a więc A. i J. O. winni byli dokonać zgłoszenia zamiaru realizacji budowy, czego nie wykonali. Zatem przedmiotowy obiekt stanowi samowolę budowlaną i dlatego należało zastosować przepisy art. 49b ust. 1 prawa budowlanego. W odwołaniu od powyższej decyzji A. i J. O. wnieśli o jej uchylenie, podnosząc, że organ z naruszeniem art. 7 kpa nie wyjaśnił prawidłowo stanu faktycznego. Odwołujący wskazali, że przedmiotowy budynek został wykonany z gotowych tzw. płyt obornickich, łączonych za pomocą śrub. Materiał pochodził z rozbiórki budynku dokonanej zgodnie z decyzją Nr [..] z dnia [..]. W dniu 23 marca 2004 r. dokonali skutecznego zgłoszenia budynku gospodarczego o powierzchni 9.96m2. Po zmianie ustawy Prawo budowlane zezwalającej na budowę budynku gospodarczego o powierzchni do 25 m2, odwołujący dokonali w dniu 24 marca 2006 r. zgłoszenia zamiaru rozbudowy istniejącego budynku o powierzchni 9.96 m2 do powierzchni 24.99 m2. Rozbudowa została dokonana do dnia 13 czerwca 2006 r. Obiekt objęty niniejszym postępowaniem nie jest zatem tożsamy z obiektem objętym decyzją rozbiórkową z dnia [..]. Odwołujący podnieśli nadto, że rozporządzenie Wojewody nr [..] z dnia [..] w sprawie Parku Krajobrazowego obowiązuje dopiero od dnia 25 stycznia 2007 r., a ponadto zakaz budowy w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów jeziora dotyczy jedynie nowych obiektów. Zdaniem odwołujących, ich budynek jest też usytuowany w odległości większej niż 100 metrów od linii brzegowej jeziora, która winna być wytyczona zgodnie z art.15 ust.1 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne i jest wykorzystywany do przechowywania łodzi i narzędzi wykorzystywanych do utrzymania działki, czego przepisy w/w rozporządzenia nie zakazują. W odwołaniu podniesiono też, że zaskarżona decyzja bezpodstawnie nakazuje rozbiórkę całego obiektu, chociaż obiekt o powierzchni 9.96 m2 został posadowiony legalnie. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [..] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na przepisy art. 28 ust.1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.jed. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.), zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 działki. Realizacja takich inwestycji wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (art.30 ust. 1 pkt 1). Zdaniem organu przedmiotowy obiekt powstał w 2004 r. i znajduje się w innym miejscu niż obiekt objęty postępowaniem prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pod sygnaturą [..]. Inwestorzy nie dokonali skutecznego zgłoszenia realizacji budynku o powierzchni do 25 m2, a więc winno być prowadzone postępowanie w celu legalizacji samowoli budowlanej. Organ podał, że J. O. zgłosił w piśmie z dnia 23 marca 2004 r. w Starostwie Powiatowym zamiar budowy budynku o powierzchni do 10 m2. Decyzja Starosty z dnia [..] o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia, została uchylona decyzją Wojewody z dnia [..] Również ponowna decyzja wnosząca sprzeciw z dnia [..] została uchylona przez Wojewodę decyzją z dnia [..]. Kolejna decyzja Starosty w tej sprawie z dnia [..] została także uchylona przez organ odwoławczy, który stwierdził, ze inwestycja została już zrealizowana. Organ dalej wskazał, że zgodnie z art. 49b ust.1 prawa budowlanego właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, chyba, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych. Organ ustalił, że teren na którym położona jest działka nr [..] nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast działka jest położona w całości w 100 metrowym pasie ochronnym Jeziora P., co wynika z pisma Wójta Gminy z dnia 23 lutego 2007 r. Zdaniem organu, skoro działka znajduje się na terenie dla którego nie uchwalono planu miejscowego, to brak jest możliwości sprawdzenia czy usytuowanie budynku jest dopuszczone przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwia zalegalizowanie samowoli budowlanej. Ponadto skoro działka znajduje się w całości w 100 metrowym pasie ochronnym Jeziora P., to posadowienie budynku jest sprzeczne z § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody z dnia [..] w sprawie Parku Krajobrazowego. Organ wskazał, że jest obowiązany stosować przepisy obowiązujące w chwili wydawania decyzji. Powyższa decyzja organu odwoławczego jest przedmiotem skargi A. i J. O. do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej wydanie z naruszeniem art. 15 ust 1i2 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne przez brak prawidłowego ustalenia przebiegu linii brzegowej Jeziora P. i art. 49b prawa budowlanego poprzez niezasadne nakazanie rozbiórki całego obiektu, podczas gdy część budynku o powierzchni 9.96 m2 została zalegalizowana. Skarżący podnieśli też, że brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uniemożliwia legalizacji samowoli budowlanej. Zdaniem skarżących część działki gdzie posadowiony jest budynek leży poza 100 metrowym pasem ochronnym, a rozporządzenie w sprawie parku krajobrazowego zakazuje jedynie budowy nowych budynków, podczas gdy skarżący dokonali rozbudowy istniejącego legalnie obiektu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., sad administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem art.7, 77 § 1 i 80 kpa, bowiem postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności powołanych przez skarżących, zarówno w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, jak i w odwołaniu od decyzji z dnia [..]. Przede wszystkim należy zauważyć, organ odwoławczy ostatecznie nie kwestionował twierdzeń skarżących, że obiekt budowlany którego dotyczyło postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [..], wszczęte na podstawie zawiadomienia z dnia 25.02.2003 r. Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa i zakończone decyzją rozbiórkową z dnia [..], został przez skarżących w wyniku wykonania tej decyzji rozebrany. Zdaniem organu przedmiotowy obiekt został posadowiony na działce w 2004 r. Jak wynika ze zgromadzonych dokumentów, skarżący w piśmie z dnia 23 marca 2004 r. zgłosili zamiar budowy budynku gospodarczego z płyty obornickiej o powierzchni 10 m2, a decyzja organu administracji architektoniczno-budowlanej z dnia [..] o wniesieniu sprzeciwu została przez Wojewodę decyzją z dnia [..] uchylona. Powyższe wskazuje zatem na fakt skutecznego zgłoszenia przez skarżących zamiaru budowy obiektu o powierzchni do 10 m2. Następnie skarżący dokonali zgłoszenia zamiaru rozbudowy istniejącego obiektu do powierzchni 25 m2 w piśmie z dnia 24 marca 2006 r. Dopiero w toku postępowania wszczętego tym pismem, w związku z wniesieniem sprzeciwu przez Starostę, organy stwierdziły w czasie oględzin dokonanych w dniu 13 czerwca 2006 r., że obiekt o powierzchni 24.99 m2 już istnieje. Trafnie zatem skarżący zarzucili organom brak dokładnych ustaleń w tym zakresie i bezpodstawne przyjęcie, iż usytuowany na ich działce budynek został w całości posadowiony bez wymaganego zgłoszenia. Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż rozbiórkę można nakazać tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Powyższa zasada jest szczególnie istotna właśnie w sytuacjach, kiedy tylko część obiektu została wzniesiona w warunkach samowoli budowlanej. Ponownie rozpoznając sprawę, organy winny zatem ustalić czy faktycznie cały budynek jest posadowiony w ramach samowoli budowlanej, a zatem czy decyzja rozbiórkowa powinna objąć cały obiekt czy też jej ściśle określoną część. Należy mieć też na uwadze, że jeżeli dochodzi do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu budowlanego, to nie może być żadnych wątpliwości co do zakresu tej rozbiórki, a tym samym co do podstaw merytorycznych decyzji. (por. wyrok NSA z dnia 18.11.2006 r., IIOSK 1289/05, lex nr 317391). Jednakże najważniejsze jest ustalenie przez organy czy zachodzi w tej sprawie w ogóle konieczność rozbiórki obiektu (w całości czy też tylko jego części) na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jed. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), czy też istnieje możliwość legalizacji obiektu na podstawie ust.2 w/w przepisu. Zgodnie bowiem z art.49b ust.2 prawa budowlanego organ winien wszcząć postępowanie legalizacyjne, jeżeli wybudowanie bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu właściwego organu obiektu jest zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo w przypadku jego braku, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno budowlanych. Niespornym było w niniejszej sprawie, że na terenie działki nr [..] nie obowiązuje obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie jest to jednak przeszkodą, wbrew temu co stwierdził organ odwoławczy, do zalegalizowania obiektu. Treść cytowanego wyżej przepisu wskazuje bowiem na konieczność samodzielnej analizy przez organy nadzoru budowlanego zgodności danej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku planu miejscowego bądź decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu nie została też dokładnie wyjaśniona przez organy okoliczność położenia obiektu w 100 metrowym pasie ochronnym ustanowionym rozporządzeniem Wojewody z dnia [..] w sprawie Parku Krajobrazowego ([..]) Skarżący konsekwentnie zaprzeczali, aby przedmiotowy budynek był położony w pasie ochronnym jeziora, a organy oparły się jedynie na treści pisma Wójta Gminy z dnia 23.02.2007 r., nie czyniąc żadnych własnych ustaleń w tym zakresie. W aktach brak jest jakichkolwiek map terenu, czy też innych dokumentów, które pozwoliłyby na weryfikację zarzutów skarżących w tej kwestii. Należy mieć przy tym na uwadze, że wyznaczenie linii brzegowej jeziora musi być zgodne z przepisami ustawy z dnia 18.07.2001 r. (t.jed. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019) Prawo wodne . Powyższe uchybienia w zakresie prawidłowości w gromadzeniu materiału dowodowego prowadzą, zdaniem Sądu, do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 §1 pkt 1c P.p.s.a. Orzeczenie w pkt. II i III wyroku jest oparte na treści art. 200 i 152 P.p.s.a. /-/ E.Podrazik B.Kamieńska /-/ B.Drzazga brak podpisu sędziego spowodowany jest jego nieobecnością /-/ E.Podrazik MK